造价市场化改革中定额“存”“废”之思考

□文/康飞

随着建筑业市场化改革的持续深化，以定额为基石的计价模式与“市场在资源配置中起决定性作用”的客观要求之间的矛盾日益突出。近年来，从住房和城乡建设部发布的《关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标〔2020〕38号）中明确逐步停止发布预算定额，到行业内关于定额“存废”的激烈讨论，建筑业正面临一场深刻的变革。

然而，将这场变革简单地理解为定额的“存废之争”实际上是一种认知误区，可能会导致改革路径出现偏差。定额问题的核心并非“存”“废”的二元对立，而是对定额本质的再认识和功能的再定位。笔者旨在回归本源，从作为科学管理工具的定额出发，系统地分析“误用”定额为何会成为约束造价市场化改革的瓶颈，明确正确对待定额的态度，助力推进造价市场化改革。

定额的本质

讨论定额的未来，必先厘清其本质。定额本质上是一种规定的额度，是生产流通、分配等各领域中资源消耗（人力、物力、财力、时间）在质和量上预设的标准。定额并非中国或计划经济体制所独有，而是源于工业化发展的深刻需求。

定额的科学管理基因——泰勒制

定额的科学化与系统化进程，源于20世纪初以美国管理学家泰勒（Frederick Winslow Taylor）为代表的“科学管理运动”。泰勒制的核心之一，便是通过开展“工时研究”与“动作研究”，制定出科学的工时定额。这一标准不是凭空臆想，而是以正常施工技术、合理组织和平均先进的劳动力水平，完成单位合格产品所必需的劳动消耗量作为依据。其目的非常明确：提高劳动生产率，降低产品成本，为计划、组织、控制等一系列管理活动提供最基础的数据支撑。

定额作为生产管理工具的普适性

通过研究定额的本源可以看出，定额的本质是一种客观的技术经济标准，它反映的是特定时期、特定条件下生产力水平的客观规律。定额和度量衡一样，是一种衡量的尺度。管理科学的企业在进行生产决策和计划时会估算不同生产方案下的资源消耗，这一估算过程，就是“定额”思维的具体应用。设置定额是组织生产活动不可或缺的基础环节，是对生产活动进行科学管理的基石，与社会制度和经济体制没有必然关联。

对定额的误用如何影响建筑业市场化改革

在中国还处于计划经济体制时，定额的本质被“异化”了，它从指导企业内部管理的生产力衡量工具，演变为政府统一制定、强制执行的产品定价工具。政府不仅规定了“量”（消耗量标准），还直接或间接地规定了“价”（人工、材料单价），形成了“量价合一”的计价制度。这种误用对市场化改革带来的阻碍具体如下：

第一，扼杀了企业的个性化优势。市场经济的核心是竞争，竞争力的来源是企业在技术、管理、采购等方面的差异化优势。当所有企业都使用同一套“模板”进行计价时，竞争就退化为套定额能力的比拼，而非企业核心生产和管理能力的较量。企业技术创新、管理优化所带来的成本节约，无法在报价中得到体现。

第二，无法及时反映生产力水平的变化。政府定额反映的是社会平均先进水平，因其编制周期较长，具有滞后性，难以及时反映日新月异的新技术、新工艺、新材料，反而成为推广应用先进生产力的障碍。

第三，扭曲了市场价格形成机制。价格本应是市场供需关系、企业成本和竞争策略的综合反映。以政府定额为核心的定价模式，本质上是成本定价的延续，而非市场定价。这使建筑产品的价格信号失真，无法有效引导资源配置。

改革的关键不是消灭“标准”本身，而是打破利用标准进行价格扭曲的旧模式，让定额回归其科学管理的本来面目。

定额的应用领域

消耗量定额的客观性和必要性

消耗量定额是一个客观的技术问题，任何施工企业在进行成本测算、工料计划、资源组织时，都必须回答这个问题。这个标准客观存在，不可能被人为“废除”。即便政府不再发布，企业为了生存和发展，也必须建立自己的消耗量标准，这便是企业定额。

改革的核心：厘清定额的应用边界

造价改革的矛头所向，并非定额本身，而是政府统一编制的定额在计价环节的强制性应用。行业需要重新界定不同类型定额的应用领域和使用方式：

1.企业定额应成为企业进行成本测算、投标报价、内部管控的核心依据。它是企业核心竞争力的体现，是商业秘密。

2.政府定额由政府部门或行业协会组织编制，其功能应从“定价依据”转变为“公共服务产品”。其应用领域应限定在以下领域，并逐步减少定额的应用：

（1）为国有资金投资项目的投资估算、设计概算、最高投标限价编制提供参考。注意，是“参考”，而非唯一、强制的依据。

（2）为中小型企业编制自身企业定额提供基础和参照。许多企业不具备独立编制定额的能力，政府定额可以提供一个起点。

（3）为解决工程造价争议提供参考。在合同约定不明且双方均无法提供有力证据时，可作为法官或仲裁员判断价款合理性的参考依据之一，但不应是唯一依据。

当前造价市场化改革的瓶颈在于，这种应用边界的厘清尚未达成行业共识，导致了严重的“路径依赖”。过去，从业主、施工企业到造价咨询公司，甚至财政、审计部门，都习惯性地将政府发布的定额作为“唯一标准”。这种思维定式导致真实的工程造价数据难以产生、积累和应用，市场化的工程造价管理体系迟迟无法建立。既然有政府定额可以依赖，企业也便缺乏动力和压力去投入资源，建立和完善反映自身真实水平的企业定额，难以形成精细化的管理机制。

造价市场化改革的最终目标是“市场形成价格”，定额的存废仅仅是实现这个目标的“工具”。近年来，很多地方政府编制各类消耗量标准并定期发布造价信息，正体现了政府职能向提供公共服务转变的大方向。这些标准和信息应是服务性、参考性的，而非强制性的。

所以，定额不会消失，也不可能消失。改革的实质是打破政府定额在计价领域的垄断地位，将定价权真正交还给市场主体，消耗量标准回归其技术工具的本位。

造价市场化改革的关键：激发企业价格竞争，让市场化报价更具优势

造价市场化改革的目标是推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，进一步完善工程造价市场形成机制。造价市场化改革的核心在于“竞争”，即通过价格信号使不同市场主体的真实实力得到展现和检验。

市场化报价的逻辑基础

科学的市场化的报价价格构成应为：企业个别成本＋利润＋风险。其中，“企业个别成本”是由企业定额（决定消耗量）和供应链管理能力（决定要素价格）共同决定的。一家技术先进、管理高效的企业，定额水平必然高于社会平均水平，因其采购成本可能更低，所以能够在保证利润的前提下，报出更具竞争力的价格。

拥有先进企业定额、实施精细化成本管控并据此进行自主市场化报价的企业在招投标中更容易中标，是造价市场化改革成功的一个重要标志。唯有如此才能形成正向激励，引导整个行业向技术进步与管理提升的方向发展。招投标阶段的价格竞争应是充分且真实的，最高投标限价基于何种标准编制并非关键问题。其核心在于，打破定额在招投标环节对竞争行为的束缚和扭曲，让价格真正成为企业实力的“试金石”。

现有评标办法未能让市场化报价的企业获得更强的竞争优势

评标办法直接决定竞争的导向，但当前行业普遍采用的评标办法（特别是价格分的计算方式），正产生“劣币驱逐良币”的负面效应。许多招标文件中采用的“以有效报价的算术平均值作为评标基准价”的办法，妨碍了价格的充分竞争。在这种模式下，得分最高的投标报价往往是离“基准价”最近的报价，而非合理且最低的报价。一个依据先进的企业定额和高效管理报出极具竞争力的低价的企业，其报价往往会显著偏离“平均值”（由于大多数企业仍会参照政府定额报价，导致平均值会向定额靠拢）。因此，效率高的企业有时反而会得到较低的价格分，在综合评分中处于劣势地位。此外，当前的评标办法会变相促使投标人猜测“平均值”，采取最保守方式的报价，即参考政府发布的定额和信息价进行报价。这会导致报价趋于同质化，所谓的“竞争”演变成了对定额的集体抄袭与微调，背离了市场竞争的初衷。

因此，改革评标办法是造价市场化改革的重点任务之一（尤其是价格分的折算公式）。评标办法应设计为能识别并奖励基于真实成本优势的报价，而不是奖励“猜平均数”的报价。

造价争议解决中简单套用定额，不利于激励企业建立企业定额

招标投标是市场准入环节，争议解决是合同履行的后端保障。后端环节的规则同样对市场主体行为产生强大引导作用。在造价争议解决中，承包商在主张价款和损失时，应承担举证责任并提供相应的真实数据。在大量的司法实践和造价鉴定中，简单套用政府定额的现象仍普遍存在。主要原因为以下两点：一是对于鉴定机构和法官而言，套用定额是现成的、看似“客观公允”的尺度，操作简单，可以规避复杂的市场调查和成本分析；二是要求承包商就其实际发生的成本和损失进行充分举证，在当前许多企业管理粗放、资料保存不善的背景下确实较为困难。

在争议解决中简单套用定额不利于企业定额的建立和应用，企业定额应是企业真实成本的反映。如果在争议中，法院或鉴定机构不采纳基于企业定额的成本数据，而去套用一个外部的定额，那么企业定额就失去了在争议解决这一关键环节的价值。

应推动后端造价争议解决环节的市场化，要求司法和鉴定体系切实将举证责任真正落实到当事方。如承包商主张价款和损失，就必须拿出证据（如采购合同、发票、人工费支付记录、经审计的成本数据等）来证明，而不是简单地要求鉴定机构套用定额，以此倒逼企业加强自身成本管理和证据保存，进而促进企业管理水平的提升。

结论

关于定额的“存废之争”，不是一个简单的取舍问题，而是一场“功能革命”。改革的目标不是消灭定额，而是让其“回归本位”。

行业要留存“消耗量标准”这一科学工具。无论是政府定额还是企业定额，作为衡量生产力水平的客观尺度，其存在是必要的。同时要发挥好“政府定额”作为公共服务产品的功能，政府和行业协会应继续编制和发布高质量的消耗量定额和造价信息，为市场提供参考、基准和引导。行业要破除政府定额在工程计价中的垄断性地位，解除将定额与招投标、价格结算、争议解决等关键市场环节的强制性捆绑，将定价自主权交予市场主体，激发充分的市场竞争。

具体来讲，在前端要改革评标办法，废除或修改以算术平均值为基准价的评标办法，采用更科学的模型（如以合理最低价法作为评标基准价），让基于企业定额的有效低价在价格竞争中获得优势。在后端要夯实造价争议的举证责任承担，在司法鉴定和仲裁中严格贯彻“谁主张、谁举证”的原则，将证明实际成本和损失的责任回归承包商，减少对定额的依赖。在此过程中可以借助专家证人机制，鼓励当事方聘请专家证人，就工程成本的合理性进行市场化的分析和论证，而非简单地委托鉴定机构套用定额。

于政府部门而言，应贯彻落实从“管理者”向“服务者”转型。相关主管部门应加快职能转变，将工作重心从“编制和发布定价依据”转移到维护市场规则、提供公共数据服务、加强事前事中事后监管上来。

改革无法一蹴而就，在未来相当长的一段时期内，政府定额仍将在特定领域发挥其不可替代的作用，但改革的方向必须坚定不移：让定额回归科学管理的工具本源，让价格决定权真正回归市场。只有这样才能真正激发建筑业的内在活力，推动行业技术进步与管理提升，促进资源优化配置，打造出具备国际竞争力的现代化建筑企业。

（作者单位：北京建筑大学城市经济与管理学院）