“萝卜招标”的隐蔽化新形态与精准治理

【摘要】“萝卜招标”作为招标采购领域的沉疴痼疾，在高压整治下已从显性违规转向隐性操作，呈现全链条渗透、技术化伪装、跨领域蔓延的新特征。文章聚焦实务场景，结合典型案例拆解“萝卜招标”在需求源头、招标文件、评审环节、标后履约的新型操作手法，从制度落地、主体责任、数智防控、协同监管4个维度，剖析治理痛点并提出可落地的破解路径，为行业遏制“萝卜招标”、规范采购秩序提供实务参考。

【关键词】“萝卜招标”；隐蔽化操作；全链条治理

招标采购是公共资源配置的关键抓手，其核心准则为“公开、公平、公正、诚实信用”。而“萝卜招标”——这种通过量身定制规则实现“明招暗定”的违规行为，始终是制约招投标行业良性发展的突出顽疾。2024年以来，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）、《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，简称33号文）连续释放整治信号，多地开展专项治理，传统直白的排他性设限大幅减少。但这一问题并未得到彻底解决，反而迭代出更隐蔽、更专业、更难查处的新形态。根治新型“萝卜招标”，不能停留在宏观政策号召，必须下沉到实务细节，拆解隐蔽化操作手法，直面执法认定、取证追责的现实难点，构建“精准识别、全程防控、从严追责”的实务治理体系。

新型“萝卜招标”的隐蔽化操作手法

实务中，“萝卜招标”并未消失，反而演化出更隐蔽、更专业、更难查处的新形态：以“合理需求”“行业特性”为外衣，将违规操作嵌入需求编制、评审规则、标后履约等全流程，形成“源头预埋、文件伪装、评审倾斜、履约兜底”的闭环链条。此类行为看似合规，实则精准排斥竞争对手，不仅造成资金浪费、埋下项目质量隐患，更滋生权力寻租，破坏全国统一大市场建设根基。

需求源头预埋：从“文件定制”到“需求勾兑”

传统“萝卜招标”多在招标文件中直接设置排他参数，手法生硬，极易被质疑和投诉。而新型“萝卜招标”将操作端口前移至项目立项、需求调研阶段，招标人、代理机构与意向企业提前串通，将企业独有技术、专属业绩、定制化服务标准直接纳入采购需求，后续招标仅走流程，从源头锁定中标对象。例如，在湖南省耒阳市某矿山生态修复项目招标中，招标文件设置突兀的加分项——要求提供特定非权威诚信认证证书、不存在的市级科技奖项，且安全负责人加分条件仅指向本地少数企业。经核查，该需求由意向企业提前参与编制，看似贴合项目实际，实则精准过滤外地企业与中小企业，属于典型的“需求源头预埋”式“萝卜招标”。

招标文件伪装：从“显性排他”到“隐性设限”

放弃“仅限本地企业”“特定资质”等直白条款，改用模糊化表述、非必要门槛、倾向性加分等“软壁垒”，表面合规无瑕疵，实质精准筛选意向投标人，是当前最主流的“萝卜招标”操作手法。

核心伪装手段包括如下3个方面：其一，非标参数模糊化。不采用国家通用标准，改用“具有某专利技术”“近3年完成3项同类且单项合同额超5000万元业绩”等非标准要求，且业绩范围、时间、金额无合理依据，仅意向企业满足要求。其二，资质奖项冗余化。叠加与项目无关的资质认证、行业奖项、本地化服务要求，如普通货物采购要求“具备ISO 50001能源管理体系认证”，本地服务要求“在项目所在地设立固定办公场所满5年”，变相抬高准入门槛。其三，标段拆分刻意化。将独立立项、资金分开的多个小项目，违规合并为亿元级“巨无霸项目”，直接排除中小企业；或将大型项目不合理拆分，仅本地小企业可承接，排斥外地优质企业。例如，广西玉林某教学设备采购项目中，5所学校资金独立、需求独立，却被违规合并为1.4亿元项目招标。招标文件设置“近3年单项合同额超1亿元业绩”“强制预留40％分包份额给本地企业”等条款，直接将中小企业挡在门外，被质疑为量身定制的“萝卜坑”。

评审规则倾斜：从“直接打分”到“暗设权重”

评审环节是“萝卜招标”关键操作节点，新型“萝卜招标”不再依靠评标专家公然打高分，转而以不合理权重分配、倾向性评分细则、操控评标专家等方式，让意向企业“合规高分”，竞争对手“合规低分”。

核心倾斜手法包括3个方面：第一，评分权重失衡。技术分、商务分占比不合理，如普通货物采购将“企业业绩”权重设为40％，远超“产品质量”（20％），意向企业凭专属业绩轻松拿高分。第二，加分项精准定向。设置“特定区域业绩加分”“特定品牌产品加分”“特定合作单位加分”等，仅意向企业符合条件，且加分幅度足以逆转排名。第三，操控评标专家。通过“内定专家”“暗示打分倾向”“异地评标规避失效”等方式，引导专家偏离标准打分；部分项目甚至通过“专家轨迹屏蔽”“信息双向隔离”规避监管核查。

以安徽天长某内城河综合治理工程（最高限价6.65亿元）为例，该项目拆分为主体工程与运维工程分别报价，14家企业参与投标，多家央企入围。某本地企业主体工程报价排名倒数但其在运维工程报价中以300万元（远低于成本价，正常均价866万元）拿下单项满分，总分领先0.07分中标。经查，运维工程评分规则刻意设置“低价满分”条款，为本地企业量身定制，属于典型的“评审规则倾斜”式“萝卜招标”。

标后履约兜底：从“中标即稳”到“闭环保障”

为规避中标结果异议、管控项目落地风险，新型“萝卜招标”将违规链条延伸至合同签订、履约变更、验收付款阶段，通过违规变更合同、放宽验收标准、严苛对待未中标企业，打压异议主体，完成全流程兜底。

核心兜底操作包括3个方面：其一，合同违规变更方面，中标后擅自调整技术参数、增加工程量、提高合同金额，意向企业通过变更获利；或降低质量标准，降低履约成本。其二，履约验收放水方面，验收环节“走过场”，对意向企业的质量瑕疵、工期延误视而不见，全额支付工程款；对其他中标企业则严苛验收，动辄扣款、追责。其三，弃标胁迫打压方面，对潜在质疑企业、未中标优质企业，通过“投诉举报打压”“行业封杀”“后续项目限制”等方式，迫使其放弃质疑、主动弃标。

以某医疗设备采购项目为例，预算500万元的CT机，最终中标价达1500万元。经查，招标人提前向意向代理商泄露设备参数，量身定制招标文件；中标后违规变更合同，增加无关配件采购；验收时对设备质量缺陷视而不见，全额支付款项。该案涉及权钱交易，相关责任人被查处，属于“全链条闭环”式“萝卜招标”。

新型“萝卜招标”治理的实务痛点

随着“萝卜招标”转入隐蔽化、全链条化运作模式，依托形式合规掩盖实质排他的违规手段不断翻新，原有招投标监管制度、执法认定规则与现行市场违规新业态逐步出现适配断层。各地在专项整治落地过程中，陆续暴露出法规界定、取证查办、监管架构、市场主体履职等多方面现实堵点，各类治理短板直接制约隐性围堵招标痛点的整治成效。立足招投标监管实务，从法律、取证、监管、市场主体四大维度梳理现存治理痛点，是精准施策破解新型“萝卜招标”痛点的前置基础。

法律界定模糊，认定标准缺失

《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》仅原则性禁止“不合理条件限制、排斥潜在投标人”，但对模糊化表述、非必要资质、倾向性评分等新型隐性壁垒缺乏明确的法定认定标准与细化清单。实务中，“合理需求”与“歧视性条款”边界模糊，监管部门自由裁量空间大，易出现“同案不同判”，大量案件甚至因证据不足无法认定违规。

取证难度极大，追责震慑不足

新型“萝卜招标”全程披着“合规外衣”，暗箱操作无书面记录，电子数据易篡改、隐匿；违规操作分散在全流程，单一环节看似合规，“碎片化合规、全链条违规”特征明显，监管部门难以收集完整证据链。同时，部分地区存在“重整改、轻处罚、轻追责”倾向，对违规主体仅责令整改、轻微罚款，极少追究刑事责任，违法成本远低于违规收益，震慑效应不足。

监管协同不足，数智化应用滞后

当前，招标采购监管呈现“多头监管、职责交叉、空白并存”格局：发改、财政、住建、交通等部门各自为政，跨部门、跨区域信息不共享、线索不互通，难以开展全链条、跨领域联合查处。同时，多数地区监管仍依赖人工核查，面对海量招标文件、投标数据，效率低、精准度差；大数据、人工智能等数字化智能化技术应用不足，无法自动识别隐性壁垒、异常投标行为，难以实现“事前预警、事中管控、事后溯源”。

主体责任虚化，行业生态失衡

部分招标人“重项目落地、轻公平竞争”，主体责任意识淡薄，内部决策、审批、监督机制不健全，权力集中缺乏制衡；少数负责人利用项目决策权寻租谋利。代理机构为维系业务，主动配合招标人量身定制招标文件，沦为违规“帮凶”；评标专家管理松散，随机抽取、回避制度执行不到位，易被人情、利益裹挟。同时，行业内“合规经营难、关系勾兑易”的不良生态，导致部分企业放弃合规竞争，依赖围标串标、利益输送获取项目，进一步加剧问题蔓延。

新型“萝卜招标”全链条精准治理路径

针对当前隐蔽式“萝卜招标”全流程预埋、伪装操作、闭环兜底的突出特征以及现存治理短板，治理工作需要跳出以往碎片化整治思路，紧扣21号文、33号文政策导向，立足制度规范、主体管控、数字监管、跨部门协同四大方向构建系统化解决方案。结合多地招投标治理落地经验与先进试点做法，从规则细化、责任压实、数智赋能、联合惩戒等层面搭建全链条防控体系，形成可落地、可复制的精准治理实操路径。

细化规则清单，明确认定标准

其一，出台隐性壁垒负面清单：国家层面牵头制定“招标采购隐性壁垒认定清单”，明确模糊化参数、非必要资质、倾向性评分、违规标段拆分等典型隐性违规情形，细化认定标准、执法尺度，统一全国认定口径，压缩自由裁量空间。

其二，强制推行标准化招标文件范本：分行业、分项目类型制定标准化招标文件范本，取消自定义条款空间，将资格条件、技术参数、评审细则等核心内容纳入标准化管控，从源头杜绝人为量身定制。例如，浙江省推行标准化范本全覆盖，取消个性化定制条款，2024年招投标投诉举报量同比下降35％。

其三，强化公平竞争审查刚性约束。将所有政府采购项目100％纳入公平竞争审查范围，重点审查需求文件、招标文件是否存在排斥竞争、地方保护、行业垄断等条款，审查不通过不得启动招标程序。

压实主体责任，强化执业约束

第一，落实招标人第一责任人制度。依据《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号），建立招标人全流程责任清单，明确需求编制、文件审核、评标组织、合同履约等环节责任，实行“谁决策、谁负责，谁审批、谁担责”，对违规操作的招标人负责人严肃追责。同时，完善内部决策机制，重大项目需求、招标文件需经集体研判、专家论证、公示征求意见，杜绝“个人说了算”。

第二，严管代理机构与评标专家。建立代理机构黑名单与退出机制，对协助设置排他条款、串通操控流程的机构，从严处罚、公开通报、限制从业；加强评标专家动态管理，严格执行随机抽取、异地评标、回避保密制度，建立评审打分溯源机制，对违规倾向性打分的专家，实行记分、清库、终身禁入。

第三，畅通投诉举报与权益保护渠道：简化投标人投诉举报流程，实行“当日受理、3日内核查、7日内答复”，保护举报人合法权益，严厉打击报复举报行为；对查实的违规项目，依法撤销中标结果、责令重新招标，赔偿投标人损失，引导市场主体自觉抵制违规操作。

数智化赋能，构建智能防控体系

其一，搭建全流程电子化监管平台。整合发改、财政、行业主管部门数据，建立全国统一的招投标智慧监管平台，实现招标、投标、开标、评标、履约全流程线上化、透明化、留痕化，确保数据不可篡改、全程可溯源。

其二，开发隐性壁垒智能识别模型。运用大数据、人工智能技术，训练倾向性条款识别、排他性参数预警、异常评分监测、报价偏离度分析等模型，自动扫描招标文件、投标文件、评审报告，精准识别模糊化设限、业绩资质滥用、倾向性打分等苗头性问题，实时预警、自动推送核查线索。例如，广州建成异常行为智能分析系统，设置80余项风险监控指标，实现风险精准识别。

其三，推广远程异地评标与智能监管。全面推行跨区域远程异地评标、交叉评标机制，打破地方保护壁垒，随机抽取外地专家参与评审，杜绝本地专家人情打分；运用专家轨迹分析、人脸识别、视频智能监控等技术，实时监测评标区专家行为，对违规操作、异常互动自动预警，实现评标过程“物理隔离、智能防控”。

强化协同监管，从严追责震慑

一是建立跨部门协同监管机制。由发改部门牵头，统筹财政、住建、交通、水利、审计、纪检监察等力量，成立招投标领域联合监管工作组，实现信息共享、线索移送、联合执法、结果互认，消除监管盲区、堵塞监管漏洞。定期开展专项整治行动，聚焦需求源头、招标文件、评审环节、标后履约，严查新型“萝卜招标”行为。

二是加大违规查处与追责力度。对查实的“萝卜招标”项目，零容忍从严处罚：对招标人、代理机构处以高额罚款、通报批评、信用扣分；对违规评标专家清除出库、终身禁入；对涉及串通投标、利益输送、权钱交易的，依法追究行政乃至刑事责任，公开曝光典型案例，形成“查处一案、警示一片、治理一域”的强力震慑。

三是完善信用联合惩戒体系。建立全国统一的招投标信用评价体系，将招标人、代理机构、投标人、评标专家的违规行为纳入信用记录，跨地区、跨行业共享失信信息；对失信主体实施市场禁入、限制投标、公开曝光等联合惩戒，提高失信成本，倒逼市场主体合规经营。

借鉴地方实践，推广创新治理模式

例如，可借鉴浙江“标准化范本＋智慧监管”模式，全面推行招标文件标准化范本，压缩自定义空间；搭建全省统一智慧监管平台，上线“萝卜招标”智能筛查模块，自动预警倾向性问题，2024年预警整改率100％，投诉量同比下降35％。又如，可借鉴安徽“异地评标＋全流程溯源”模式，推行跨区域远程异地评标，杜绝人情打分；建立全流程溯源监管系统，将合同签订、履约变更、验收付款纳入线上管控，严禁违规变更合同，对违规行为“一案双查”，同步追究招标人与中标人责任。再如，可借鉴湖北“在线监管＋快速处置”模式，依托电子监督平台，对招标文件、评标报告、合同等文件实行在线抽查、自动监测，发现排斥条款、违规问题及时督促整改；开通在线投诉通道，当日核实处理，2024年投诉举报件同比减少一半以上。

结语

遏制新型“萝卜招标”的隐蔽化、全链条化蔓延，必须坚持系统治理、源头治理、技术治理、从严治理并重。根治新型“萝卜招标”，关键在于细化规则清单，堵住源头漏洞；压实主体责任，筑牢责任防线；数智化赋能，实现精准穿透；强化协同监管，从严追责震慑。唯有将标准化、数字化、协同化、法治化贯穿招标采购全流程，才能从根本上压缩“萝卜招标”生存空间，破除隐性交易壁垒，重塑公开、公平、公正的招投标市场秩序。未来，行业需持续以21号文、33号文为遵循，常态化整治与长效制度建设同步推进，推动招标采购行业实现法治化、规范化、高质量发展，为经济社会平稳健康发展提供坚实保障。

（作者单位：中国石油物资采购中心西北分中心）