“萝卜招标”的治理破局与行业规范发展

【摘要】“萝卜招标”指招标人为特定投标人量身定制条件，使公开竞争流于形式，破坏市场公平、侵蚀公共资源、损害政府公信力的行为。此类行为兼具定制性、隐蔽性与表面合规性，传统事后惩处面临发现难、取证难、定性难三重困境。其深层根源在于规则执行走样、多头监管效能不足、信用约束机制虚化，以及招标人、投标人和代理机构之间隐秘利益联结的相互叠加。破解这一困局，需构建覆盖招标全周期的系统治理框架：在源头端，推行需求公开论证与三级联审制度，量化约束主观评分权重，压缩规则弹性空间；在过程中，全面实施远程异地评标与暗标评审，以全流程电子化实现透明闭环管控；在后端，强化履约核查与第三方审计，压实各方主体责任并实行终身追责。同时，依托全国统一的大数据监管平台和人工智能预警模型，破解跨区域信息壁垒，实现对异常投标行为的智能识别与前置预警。配合信用联合惩戒与多元监督体系，方能在制度与技术的深度耦合中，推动公共资源交易回归公平竞争本位，实现市场从“不敢违规”向“不想违规”的跨越。

【关键词】“萝卜招标”；治理困境；招标投标；公平竞争

从行为主体维度来看，“萝卜招标”是招标人与特定投标人形成的串通合谋行为。招标人依托招标方案中资格条件设定和评分标准制定的权限，将内定中标人的资质、业绩、技术特征转化为招标硬性条件。特定投标人通过提前沟通获取信息优势，其他竞争者即使实力较强，也难以匹配为特定投标人“量身定制”的条款，最终被排除在竞争之外。

从行为特征维度来看，“萝卜招标”兼具定制性、隐蔽性与表面合规性特征。其核心本质为定制性，招标条款脱离项目实际需求，针对特定投标人量身设定。其操作方式具备高度隐蔽性，排他性条款隐匿于常规技术与商务参数中，仅从形式层面难以判定其违规。该行为依托形式上完整合规的招标公示、开标评标、结果公示流程形成合法外衣，程序形式完备，但实质性市场竞争在招标文件编制阶段已被消除。

治理困境

“萝卜招标”现象的反复滋生，是规则执行失范、监管效能不足、信用约束失效与利益联结隐蔽四重因素深度交织的结果：招标文件借“合规”外壳定向筛选，评标弹性空间滋生暗箱操作；多头监管、数据壁垒与事后处置导致违规难预警、难根治；信用评价碎片化、标准不统一致声誉约束弱化；招标人、投标人与代理机构形成隐秘利益链，在信息不对称下长期潜伏，系统性异常难以主动发现。

规则执行失范

规则执行走形变样是“萝卜招标”滋生的第一重土壤。资格审查环节的表现尤为突出。法律法规明确禁止以不合理条件限制潜在投标人，但实践中，招标文件常将特定供应商的设备参数作为采购标准，借合法表述外壳行定向筛选之实，与公平竞争立法精神背道而驰。

评标标准弹性化是另一突出表现。部分招标文件刻意引入大量主观性评价指标，赋予评标专家过大的自由裁量空间，为内定中标人预留倾斜打分的合法通道：对意向单位打出高分，对其他竞争者打出低分，精准实现预期排序。即便事后被质疑，评标专家亦可援引“专业判断”作为抗辩理由，监管部门难以从评分行为本身获取确凿的违规证据。

监管效能不足

监管体系的结构性短板构成治理的第二重困境。当前，招投标行业实行多头监管模式，各部门监管边界交叉重叠、监管空白并存，且部门间数据壁垒突出、执法标准不统一，为违规主体利用监管盲区开展利益输送提供了可乘之机。同时，事后监管与事前预谋存在结构性错位。监管力量集中于投诉处理、举报核查等事后环节。事后查处因中标人已进场施工或供货，面临项目停滞、合同纠纷等阻力，执法进退维谷。事前审查流于形式，对排他性条款缺乏专业识别与实质性把关。

电子招标投标系统虽已广泛建成，但数据壁垒森严，跨地区、跨行业数据难以实现互联互通。投标人异常行为模式识别缺乏数据支撑，无法横向比对发现企业“屡投屡中”的异常信号；排他性条款的智能识别技术尚不成熟，难以对技术参数中隐含的定向设置做出有效预警，排查仍依赖人工经验，效率与覆盖范围均存在不足。

信用约束失效

信用建设的滞后削弱了声誉机制的约束功能。对投标人、评标专家的信用评价本应是重要抓手，但当前信用体系建设面临两大困境：一是信息归集碎片化，企业在不同项目、不同地区的信用信息分散在孤立系统中，难以形成完整信用画像；二是评价标准不统一，同一行为在甲地可能被列入不良记录，在乙地则不被视为信用瑕疵。声誉约束机制难以有效发挥作用。

利益联结隐蔽

“萝卜招标”屡禁不止，根源在于利益联结机制。最高人民检察院工作报告与案件统计表明，招投标领域职务犯罪在腐败案件中占比较高，严重威胁国家重点工程与民生项目资金安全。在地方保护主义影响下，招标人往往依托长期合作关系设置歧视性条款，排挤外地或陌生供应商，确保“熟面孔”中标。这类利益联结隐蔽性较强，识别与取证困难。招标人、投标人与招标代理机构构成核心利益三角，三方各取所需：招标人谋取经济利益或人情回报，投标人锁定超额利润，代理机构获取稳定客源与额外收益。多主体合谋呈网络化，单点突破难以撼动整体利益结构。

信息不对称为利益联结提供天然掩护。招标人与内定投标人掌握项目需求、评标倾向及竞争对手情况等全景信息，其他投标人则处于信息洼地，仅能依据公开文件作出有限判断。监管部门若无确切线索，难以从合规表象中识别暗藏的利益联结。“萝卜招标”的发现高度依赖内部举报、审计抽查或媒体曝光等偶然因素，缺乏系统性主动发现机制，大量隐秘操作得以长期潜伏。

破解策略构建

规制“萝卜招标”问题，关键在于构建覆盖全链条的系统性治理框架。这要求从源头管控、过程监管、后端追责到技术赋能与信用约束，形成环环相扣的闭环体系。唯有通过制度、技术与主体责任的协同发力，方能有效压缩权力寻租空间，推动招投标市场回归公平竞争与优胜劣汰的本质功能。

源头管控：前置流程规范化治理

应建立招标需求论证与计划公开制度，强制推行需求公开论证。招标项目应当在编制招标文件30日前，发布招标计划及完整项目需求。针对具备专业性强、技术壁垒高等特点，易出现“参数量身定制”问题的项目，增设专家外部论证与市场主体征询双重程序：随机抽取行业技术专家、第三方机构及3家以上无关联潜在供应商参与需求评审，出具关于参数必要性、通用性、公平性的书面论证意见，并随招标计划公示。严禁在招标文件中设置与履约无关的功能、参数、业绩要求。

应完善招标文件全流程合规审查，具体从以下3个维度着手：其一，建立“三级联审”机制。构建招标人内部审查、代理机构专业审查、监管部门备案审查的三级审核体系，将招标文件合规性作为招标启动的前置条件。由招标人内部纪检、财务、业务部门联合自查；监管部门对含歧视性条款、不合理评分项、违规加分项的招标文件实行一票否决，整改不到位的不予审批备案。其二，动态更新负面清单与合规指引。制定分类需求模板，针对工程建设、交通运输、水利、医疗设备等高发领域发布全国统一的禁止性清单并常态化更新；重点监管“量身定制技术参数”“暗示指定品牌”“设置定向加分项”“拆分标段规避招标”“关联企业隐性陪标”“变相设置资质壁垒”等行为，明确认定标准与追责依据。其三，量化约束主观评分项。采用综合评分法的项目，主观打分项合计权重不得高于总分值的30％；细化评分等级与分值区间，同一等级内分值差控制在2分以内。电子交易系统应对技术偏离度超过25％、单项打分畸高或畸低等极端打分自动标记留痕，要求评标专家现场提交书面说明理由。

过程严管：开评标全流程闭环管控

在开标环节，全面推行电子化开标，开标区域实行物理隔离与通信屏蔽，开标记录、投标文件、报价数据实时自动上传监管平台，音视频留存归档。开标现场比对投标文件IP（Internet Protocol，网际互连协议）地址、制作机器码、保证金转出账户等信息，若发现多份文件同一主体编制、保证金从同一账户转出、关联企业集中投标等疑似围标串标的情形，当场记录并启动初步核查。

在评标环节，依法必须招标项目100％推行远程异地评标与全暗标评审，全国随机抽取评标专家，电子系统隐去投标人名称、企业标识、项目负责人、过往业绩等身份信息。

后端兜底：标后履约与结算监管

第一，开展履约现场常态化核查。建立“双随机、一公开”履约检查机制，由行业主管部门、纪检监察机关联合第三方机构开展抽查，重点核查实际履约主体、项目管理团队、设备人员配置是否与投标文件承诺一致，严厉打击转包、违法分包、挂靠施工等行为，将检查结果纳入企业信用档案。

第二，合同变更与价款结算合规审查。单次变更金额达合同价10％以上的，须组织第三方审计，并公示变更的原因、依据与金额。竣工结算强制引入独立第三方审计，审计报告作为资金拨付的必要依据。对结算价较中标价涨幅异常的项目，核查招标、评标、履约全流程的合规性。

第三，建立供应商履约评价公开机制。构建标准化履约评价体系，从工程质量、工期、配合度等维度进行综合打分，评价结果全网公开、动态更新，并与后续投标资格、评标加分挂钩。

主体重塑：参与方权责划分与执业约束

明确招标人主体责任。项目负责人对招标活动的合法性承担首要责任且终身追责。将招标合规情况、项目履约成效纳入绩效考核与领导干部经济责任审计范围，建立岗位分离制度。

压实招标代理机构执业责任。代理机构不得以“服从招标人要求”为由编制违规文件，发现排他性条款、违规参数、定向加分项时，必须出具“风险提示函”及合规修改方案，并书面留痕。

规范评标专家执业行为。定期组织开展法律法规与廉政教育培训。对存在违规评审、接受他人非法干预等行为的专家，予以库内清退、行业禁入处理，实行终身追责制。

强化投标人合规经营义务。明确禁止围标串标、陪标挂靠、私下勾结等行为，引导企业将合规经营纳入内部管理制度。

健全监管人员约束机制。落实监管岗位回避、定期轮岗制度，对徇私舞弊、选择性执法、包庇违规、线索处置不力的监管人员严肃追责。

技术赋能：数字化智能监管体系

一方面，搭建全国统一的招投标大数据监管平台。整合各地区、各行业电子交易平台、政府公共资源交易、信用、审计、纪检监察等平台的数据，实现业绩、投标记录、处罚等信息全国互联互通，支持跨区域、跨项目的异常行为比对分析，精准识别市场主体异常交易行为。

另一方面，分场景构建AI（Artificial Intelligence, 人工智能）智能审查模型。基于近十年的违规案例、审计报告、行政处罚数据，训练能够识别“企业长期独家中标、竞争对手分数异常偏低、关联企业同步投标/弃标、报价规律高度一致”等“萝卜招标”典型特征的模型，实现违规行为智能化、前置化预警。

长效保障：信用惩戒、多元监督、配套制度优化

第一，完善全国统一的信用体系与跨区域联合惩戒机制。全面归集企业、代理机构、评标专家、从业人员的全部信用信息，搭建动态更新、全国互通的信用档案与统一信用评级体系。对参与“萝卜招标”的失信主体，依法采取限制投标资格、扣减信用分值、纳入行业黑名单公示等惩戒措施，惩戒结果全国同步推送。建立守信激励机制，对信用等级优良的市场主体，给予政策倾斜，构建奖惩分明的信用治理格局。

第二，构建“内部监督＋行政监管＋第三方审计＋社会监督”“四位一体”的监督体系。对大额财政性资金、重大工程项目，强制引入律师事务所开展合规审查、会计师事务所开展季度专项审计；对纪检、巡视部门永久开放开评标音视频与平台数据权限。公开举报电话与线上举报端口，严格落实举报人保护与奖励制度；保障新闻媒体监督，对典型违规案例依法公开曝光，形成常态化监督震慑。

第三，升级惩戒体系，构建“预防—追责—重罚”“三位一体”机制。常态化组织从业人员开展廉政教育、现场警示教育与案例剖析。监管部门对苗头性、倾向性违规问题及时约谈警示、督促限期整改。对查实的“萝卜招标”违法违规行为，综合采取行政处罚、经济追责、行业禁入、司法移送等处置方式，持续提升招投标领域违法违规成本。

实践案例验证

针对招投标领域围标串标、明招暗定等问题，中国石油天然气集团有限公司（简称中国石油）构建了大数据监督模型体系。中国石油针对“萝卜招标”顽疾，建立了“萝卜招标”监督模型，动态预警“下载招标文件企业多，提交投标文件企业少”的异常情形，让“量身定制”的招标项目无所遁形。中国石油归集了近十年全部建设工程、物资、服务类招投标项目的全量数据，依托“云梦泽”招投标管理系统，内嵌串通投标识别、智能评审、合规审查等功能模块，并深度融合“昆仑大模型”的技术能力，有效破解人为干预导致的“控标”现象。

体系落地运行一年多以来，各项目平均投标人数量较改革前增长近1.5倍，市场参与度大幅提升；民营企业中标率提升至92％以上，营商环境更加公平开放；依托智能评审等功能，评标时间缩短40％以上。数字化治理极大地压缩了“萝卜招标”的操作空间，招标文件相关问题发生率同比下降80％，招投标市场活跃度显著提升。

实践案例充分验证了行业规范治理的有效性，同时提炼出行业共性优化路径：前置源头规范远胜于事后被动查处，在招标文件编制阶段强化参数审核与准入论证，能够从根源上遏制“萝卜招标”；公开透明是最优的市场防腐剂，全面公开招标文件、主动接受潜在投标人质询，可有效消解隐性排他条款；制度规范需与数字技术深度耦合，电子招投标平台不应仅承担记录功能，更需内嵌智能审查、自动预警能力。治理过程亦需做好尺度平衡：准入门槛设置过宽易引入履约能力不足的主体，需结合项目实际动态调整规范标准，在防范排他招标、保障项目质量之间实现平衡。针对中小微企业竞争弱势问题，可通过大型项目标段拆分、允许联合体投标等配套举措，兼顾市场公平竞争与主体机会均等。

结语

通过系统剖析“萝卜招标”现象发现，该问题久治难愈，本质是规则执行失范、监管效能不足、行业自律缺位、利益联结隐蔽四重因素交织形成的结构性困局。四类因素相互叠加、彼此赋能，仅靠个案查处难以根除行业顽疾。破解“萝卜招标”治理难题，需构建“规范补位—自律强化—技术赋能—责任压实”的“四位一体”系统工程，多维度协同发力、长效施策，方能实现招投标市场法治化、规范化、透明化可持续发展。

（作者单位：中国石油物资有限公司西安分公司）