“萝卜招标”隐蔽形态溯源及数智化防控——基于中国石油招标中心的实践探索

【摘要】“萝卜招标”是招标采购领域长期存在的核心顽疾，其本质是通过量身定制资格条件、技术参数、评审规则等方式排斥潜在投标人，以实现“明招暗定”之目的的违法违规行为。文章系统剖析了“萝卜招标”的法律界定、新型隐蔽形态及深层成因，结合中国石油招标中心“制度约束＋流程管控＋数智赋能＋监督问责”四位一体的全链条治理实践，重点探讨了数智化技术在智能防控中的应用现状与拓展方向，并从制度优化、主体责任、监管协同等维度提出了行业治理破局的可行性建议，旨在为相关企业提供参考。

【关键词】“萝卜招标”；全链条治理；数智化防控；AI赋能

招标采购制度是我国优化资源配置、规范市场交易秩序的核心制度安排，在提高公共资金使用效益、预防腐败等方面发挥了不可替代的作用。然而，伴随市场规模持续扩张，以“萝卜招标”为代表的不公平竞争行为始终未能得到根治。其通过人为设置市场壁垒实现“明招暗定”，严重背离“三公”原则，不仅造成公共资金浪费，更滋生权力寻租与腐败，阻碍全国统一大市场建设。

国内学者围绕“萝卜招标”治理已开展了大量系统性研究。在法律界定层面，有学者认为“萝卜招标”属于《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）禁止的“以不合理条件限制、排斥潜在投标人”行为，但对其新型隐蔽形态的认定标准仍存在争议，特别是对采购需求源头操控、标后履约变更等行为的违法性判断缺乏统一共识。在成因分析方面，有学者从制度设计缺陷、主体责任虚化、监管机制滞后等维度展开，指出违法成本过低、自由裁量权过大是“萝卜招标”屡禁不止的核心原因。在治理路径方面，全链条治理理念已成为学界共识，但对如何将数智化技术深度融入治理体系、实现从“事后查处”向“事前预防”转变的研究仍相对薄弱，缺乏基于大型央国企实践的系统性案例分析。

中国石油天然气集团有限公司（简称集团公司）作为国有重要骨干企业，其招标采购规模大、涉及领域广、产业链条长，在整治“萝卜招标”、保障市场公平竞争方面承担着重要责任。近年来，中国石油招标中心（简称招标中心）深入贯彻落实国家相关政策要求，坚持问题导向、系统思维，构建了“制度约束＋流程管控＋数智赋能＋监督问责”四位一体的全链条治理体系，在实践中取得了显著成效。笔者结合招标中心的具体实践，对“萝卜招标”的治理路径进行深入探讨，以期为行业提供可复制、可推广的经验借鉴。

“萝卜招标”的法律界定与新型隐蔽形态

准确界定“萝卜招标”的法律构成要件和识别其新型隐蔽形态是整治该类违法违规行为的基础。

法律界定与法定构成要件

《招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）明确禁止以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。《招标投标法实施条例》第三十二条列举了7种以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的情形。从法律构成要件来看，“萝卜招标”应当同时满足以下3个条件：一是主观上具有排斥潜在投标人、为特定投标人谋取中标资格的故意；二是客观上实施了量身定制资格条件、技术参数、评审规则等不合理限制行为；三是行为结果导致潜在投标人无法参与投标或者公平竞争受到实质性影响。

新型隐蔽形态

随着监管力度的不断加大，传统的“萝卜招标”手法逐渐被淘汰，取而代之的是更加隐蔽、复杂的新型操作方式，主要表现为以下5种形态：

其一，源头操控采购需求。由特定投标人主导技术标准制定，将其特有参数写入采购需求，从源头设置技术壁垒，监管部门难以进行实质性审查。

其二，资格条件设置“隐性门槛”。通过设置与项目无关的业绩、资质要求，变相排斥潜在投标人，如要求投标人需要拥有仅少数企业具备的特定认证证书。

其三，评标办法暗设陷阱。在评标办法中设置看似合理的高权重加分项，如无关的“本地化服务能力”，或人为提高技术分权重，扩大评标专家自由裁量空间。

其四，标后履约利益输送。采用“低价中标、高价结算”模式，招标阶段压低控制价劝退其他投标人，中标后通过变更设计、增加工程量等方式提高合同金额。

其五，各环节协同操作。招标人、代理机构、评审专家、特定投标人形成利益共同体，相互配合、彼此掩护，违法违规行为难以被发现和查处。

“萝卜招标”屡禁不止的深层成因分析

“萝卜招标”屡禁不止，是制度、主体、监管、生态等多方面因素共同作用的结果。

制度设计存在漏洞

现行法律法规对“萝卜招标”的认定标准不够明确，尤其是“与项目实际需要不相适应”缺乏量化标准，执法边界模糊；责任追究机制不健全，处罚力度偏轻，违法成本远低于违法收益；招标投标与政府采购制度衔接不畅，不同领域、地区监管标准不统一。

主体责任落实不到位

部分招标人主体责任虚化，将招标采购简单视为“走程序”，缺乏对采购需求和招标文件的实质性审核；部分采购代理机构为迎合招标人不合理要求，主动为“萝卜招标”出谋划策；部分评审专家职业操守缺失，受利益驱动为特定投标人“打高分”。

监管机制不完善

监管力量不足，难以实现对海量招标项目的全覆盖全过程监管；传统“事后监管”模式无法及时发现隐蔽性强的违法违规行为；跨部门协同监管机制不健全，信息共享和执法协作不足；社会监督渠道不畅，投标人维权成本高、举证难度大。

行业生态不健康

部分市场主体缺乏公平竞争意识，习惯于通过“关系”“人情”获取中标资格；行业信用体系建设滞后，失信惩戒机制不完善，“一处失信、处处受限”的局面尚未完全形成；招标代理市场低价竞争激烈，部分机构为生存不惜违规操作。

招标中心全链条治理“萝卜招标”的实践探索

近年来，招标中心深入贯彻落实国家和集团公司相关政策要求，结合石油石化行业特点，构建了全流程治理体系，有效防范“萝卜招标”风险。

强化制度建设，筑牢合规防线

集团公司先后制定并修订了《中国石油天然气集团有限公司招标管理规定》《中国石油天然气集团有限公司投标人失信行为管理办法》《中国石油天然气集团有限公司招标评审专家和专家库管理办法》《评标方法选择和评标标准编制规范》等一系列规章制度，形成了完善的招标采购制度体系。针对“萝卜招标”问题，发布招标业务和评审专家“6项禁令”，明确禁止量身定制招标文件、指定投标人等行为，对违规行为实行“零容忍”，对违规人员依照《员工违规行为处理规定》严肃处理。同时，建立“三商”（物资供应商、工程建设承包商、服务商）黑名单管理办法，将存在舞弊、弄虚作假等行为的企业列入黑名单，截至2026年5月，已有数百家企业被列入黑名单，形成强大震慑。

规范需求管理，从源头防范风险

采购需求是招标采购的源头，也是“萝卜招标”最容易发生的环节。招标中心加强对采购需求的审核把关，从源头上防范“萝卜招标”风险。建立采购需求联合会审机制，由技术、经济、采购专家组成联合审核小组，重点审查技术参数是否具有排他性；推行标准化采购需求，编制覆盖石油石化主要物资和服务的标准化文本，减少人为设置不合理条款的空间；对重大项目采购需求进行公示，广泛征求潜在投标人意见。

严格招标文件审核，杜绝“量身定制”

招标文件是招标活动的核心依据，也是“萝卜招标”的主要载体。招标中心建立了文件互审、部门合规审查、主管领导终审三级审核制度，对招标文件的资格条款、技术要求、评标办法进行严格把关，重点排查倾向性、排他性条款，重大项目招标文件需提交集团公司相关部门审批。

加强开评标管控，确保评审公正

开评标环节是招标活动的关键环节，也是“萝卜招标”风险的高发环节。2025年5月，集团公司首个智慧封闭式招标运营中心正式投入试运行，通过物理隔离、信息隔离和全流程音视频监控，实现对评标过程的无死角管控。在总控中心，工作人员依托“一屏统管全国”系统，可远程监督全国所有评标场地，及时预警和纠正违规行为。同时，通过云梦泽智慧平台实现全流程电子化，形成线上线下协同的开评标管控体系。

数智化技术在“萝卜招标”智能防控中的应用现状与拓展方向

数智化技术的快速发展为破解“萝卜招标”隐蔽化、全链条化治理难题提供了全新技术路径。招标中心深入推进“数智石油”战略，探索AI（Artificial Intell-igence，人工智能）技术与招标采购业务的深度融合，已初步构建起智能化风险防控体系。

已实现的AI应用场景及实践局限性

招标中心西北分中心在评审辅助平台开发并上线了AI辅助功能模块。其中，AI知识问答模块内置国家法律法规、集团公司规章制度及业务操作规范数据库，可快速解答业务人员关于招标流程、合规要求、条款解释等常见问题；AI资质推荐模块基于历史招标数据和项目特征，为业务人员推荐符合项目要求的投标人资质条件、业绩要求等参考内容，辅助招标文件编制；AI文件审查模块运用基础自然语言处理技术，对招标文件中的常见错误进行初步筛查，提高文件编制效率。

集团公司云梦泽智慧平台上线了AI辅助评审功能，主要实现关联关系核查、围标串标风险监测、资质核验、发票验真、价格分自动计算等功能，显著缩短了评审时长。

从招标中心的实践来看，当前AI应用仍处于辅助阶段，核心业务环节的智能化替代尚未实现，未来仍有进一步赋能空间。在技术层面，当前招标中心部署的AI模型对复杂语义的理解能力还存在不足，难以识别隐蔽性强的倾向性条款和“隐性门槛”；在数据层面，跨系统数据打通不充分，数据质量参差不齐，影响AI模型的训练效果和预测准确性；在业务层面，初评否决核查、评标打分仍高度依赖人工判断，AI仅能提供基础信息支持。

未来重点拓展的AI赋能业务场景

针对当前AI应用的短板，结合“萝卜招标”全链条治理需求，招标中心重点对以下四大业务场景进一步深度赋能，实现从“辅助工具”向“智能决策”的升级：

第一，标准化智能编制与合规审查。构建标准化招标文件模板库，实现常规项目招标方案、招标文件的AI自动生成，大幅减少人工编制工作量；升级现有文件审查系统，实现合规条款一键校验，重点提升对隐蔽性倾向性条款、“隐性门槛”的识别能力，将合规审查关口前移。

第二，投标人全维度智能核查与风险预警。打通工商、税务、司法、信用、在建项目等多维度外部数据，实现投标人关联关系、失信行为、在建项目情况的AI批量自动核查；构建投标人风险画像模型，对投标人的履约能力、信用状况、围标串标风险进行综合评分，自动生成风险预警报告；建立投标人动态信用管理体系，为评标和定标提供数据支撑。

第三，全流程AI辅助评审。实现投标文件的智能比对和偏差项自动识别，自动提取投标文件中的技术参数、商务条款等关键信息，与招标文件要求进行逐项比对，生成偏差分析报告；开发评分项自动核算功能，减少人工计算错误；探索“暗标”评审的AI辅助应用，实现投标文件的自动匿名化处理，进一步提升评审的公正性。

第四，全流程合规风险监测。构建覆盖全流程的合规风险监测模型，实现事前、事中风险自动识别与实时提示；重点监测采购需求编制阶段的技术参数倾向性、招标文件中的不合理条款、开评标过程中的异常行为、标后履约中的变更和结算风险；建立风险分级处置机制，对不同等级的风险采取不同的处置措施，提升合规管控的精准性和有效性。

行业治理破局的制度优化建议

从根本上破解“萝卜招标”治理难题，还需要从国家层面加强制度设计，完善监管机制，推动形成政府监管、企业自律、社会监督相结合的综合治理格局。

完善法律法规体系，明确法律边界

完善法律法规体系，细化“萝卜招标”的认定标准，特别是制定“与项目实际需要不相适应”的量化认定标准；加大处罚力度，提高违法成本，对情节严重的依法追究刑事责任。

压实各方主体责任，强化自律意识

建立招标人责任清单，明确其在采购需求编制、标后履约等环节的责任，对失职渎职行为严肃追责；加强对采购代理机构的监管，建立信用评价体系，对违法违规机构依法处罚；完善评审专家遴选、培训、考核、退出机制，提高专家职业素养。

创新监管方式方法，提升监管效能

大力推进“互联网＋监管”，运用大数据、人工智能技术构建全国统一的智能化监管平台，实现全流程实时监控和智能预警；建立跨部门协同监管机制，加强信息共享和执法协作；畅通社会监督渠道，完善投诉举报机制，降低投标人维权成本。

加强行业信用体系建设，营造良好生态

建立全国统一的招标采购信用信息平台，实现信用信息互联互通共享共用；完善失信联合惩戒机制，对存在“萝卜招标”、围标串标等行为的市场主体实施市场禁入等惩戒措施；加强行业自律，引导市场主体树立公平竞争意识。

结语

“萝卜招标”治理是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要政府、企业、社会各方共同努力。招标中心通过构建“制度约束＋流程管控＋数智赋能＋监督问责”四位一体的全链条治理体系，在整治“萝卜招标”方面取得了显著成效，为行业提供了可复制、可推广的经验。

随着国家专项整治行动的深入推进和数智化技术的广泛应用，“萝卜招标”的生存空间将越来越小。但“萝卜招标”治理仍然面临着诸多挑战，需要不断探索创新，持续完善制度机制，提升监管效能。特别是要加快推进AI技术与招标采购业务的深度融合，实现从“辅助工具”向“智能决策”的升级，为“萝卜招标”治理提供更加有力的技术支撑。只有这样，才能从根本上铲除“萝卜招标”滋生的土壤，推动招标采购领域规范、健康、高质量发展，为建设全国统一大市场、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

（作者单位：倪恒、朱永刚、朱召召，中国石油招标中心西北分中心；张生琴，中国石油天然气股份有限公司陕西销售分公司）