公共资源交易全流程电子化服务能力评价标准研究

随着信息技术的快速发展和政府现代化治理的深入推进，提升公共资源交易电子化服务能力已成为提高交易效率、确保交易公平的重要手段。2015年8月，国务院办公厅印发的《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）明确，2017年6月底前，我国要基本实现公共资源交易全过程电子化，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变。近年来，随着“互联网＋招标采购”等政策的实施，我国持续加大公共资源交易平台的电子化改革推进力度，通过技术创新优化交易流程、提高服务质量和管理水平，全流程电子化格局已基本形成。同时，也要清醒地看到，各地在推进全流程电子化的过程中仍面临诸多挑战，如建设标准不统一、服务供给不均衡、安全防控难到位等。国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）法规司于2021年4月在江苏南通召开招标投标改革创新现场会。时任国家发展改革委法规司主要负责人在讲话（以下简称“讲话”）中曾一针见血地指出，“全流程电子化交易”尚缺乏明确的认定标准，在实际操作中难以界定，阻碍了电子招投标向标前和标后延伸。有的地方对全流程电子化的认知还处于较低层次，认为只要通过电脑操作完成交易，就实现了全流程电子化。

纵观行业内关于公共资源电子交易方面的研究，其主要集中在技术应用、政策法规、管理模式等方面，而关于交易平台电子化服务能力评价则至今鲜有涉及，如何科学、合理、全面评估全流程电子化发展的阶段性成果还没有较好的方法。

全流程电子化存在的不足

公共资源交易领域最早在工程招投标行业推行电子化交易。部分地区先行先试，在21世纪初就开始探索通过电子化交易方式组织招标采购活动。

2013年，《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第20号，以下简称20号令）施行以后，电子招投标工作得以规范开展，特别是系统建设有了基本遵循。但是，限于当时的历史条件，20号令主要着眼于通过电子招投标方式实现纸质交易的可替代过程，满足于“能用、可用”，在电子交易的完备性、功能性、便利化等方面略显不足，离“易用、好用”尚有差距。此外，由于各地实施电子交易工作的起点不同，在机制体制、思想认识、资源投入、组织保障等方面差异巨大，造成了电子化发展水平“参差不齐”的不均衡局面。2021年的“讲话”在谈及我国电子化招投标存在的问题时指出，各地招标投标活动依赖纸质文件和有形场所的状况还没有得到根本改变，距离全流程电子化还存在明显差距，并将电子化交易“中梗阻”现象归纳为3个“不”，即平台“不互联”、数据“不共享”、标准“不统一”，具体而言，集中反映在以下4个方面：

第一，“全流程”不全。公共资源交易涉及从项目公告、投标、评标、中标到合同签订等多个阶段，既然是“全流程电子化”就理应涵盖所有环节。然而，在实践中，一些环节未能完全打通。例如，一般的交易系统可以完成从信息发布到中标公示各个阶段的线上操作，但在合同签订环节，往往需要双方线下完成。此外，中标通知书的线上签发功能在某些地区也未能实现，导致“全流程”电子化名不副实。

第二，“智能化”不足。在现有的电子交易系统中，“智能化”程度还有很大的提升空间，其中一个突出表现就是对重复材料的处理上缺乏有效的智能识别和管理能力，导致投标人需要重复提交相同的材料。此外，当前公共资源交易平台大多不支持多系统接入和多工具并行使用，限制了市场主体的自主选择权。

第三，“便利化”不佳。推行电子化交易的一个主要目的是使交易过程更加便捷、高效。然而，不少的地方在电子交易平台的建设方面各自为政，系统层级过多、专业条线林立，横向不联动、上下不贯通现象普遍存在。例如，项目投资审批平台与招投标平台之间因为异构系统无法实现互联互通，降低了便捷性和办事效率。这种状况与政策制定者试图通过电子化手段简化流程、提高效率的初衷相违背。

第四，“标准化”不够。电子交易标准化程度不够的问题尤其明显，可以说标准缺失是影响全流程电子化工作均衡、持续、高质量发展的主要障碍和问题根源。例如，数据格式不统一导致不同系统甚至同一系统内不同模块之间的数据交换无法进行，影响数据处理的效率和准确性，这也是投标工具多样化无法推行的主要原因。又如，由于缺乏标准，系统的可扩展性和兼容性差，新功能的添加和系统的升级变得非常困难且成本高昂。其他诸如数据质量不高、共享水平低、安全防控策略复杂等问题，均与标准化程度不高有关。

全流程电子化服务能力评价标准体系构建

评价标准的构建能够为公共资源交易平台电子化服务提供量化的、客观的评估依据，有助于揭示现存问题，指导后续改进。通过评价和反馈，可以有效提升服务质效，使交易流程更加便捷、高效，进而优化营商环境，激发市场活力。

　　标准体系的框架、指标权重和建立依据

评价标准体系的整体框架结构基于全面覆盖公共资源交易的全流程，涵盖从招标准备、投标、评标、中标到合同签订等各个阶段。该框架分为4个主要评价维度：技术实施与支持、交易流程完整性与便捷性、安全性与合规性、用户体验与服务效率。每个维度下又可进一步细分为若干具体的评价指标，形成多层次、全方位的评价体系。

在指标设置方面，依据国家制定的相关法规和规范性文件，结合公共资源交易平台的运营经验，精心选取能够全面反映电子化服务能力的关键指标。例如，专业覆盖广度、交易流程的电子化完整性、系统安全性能、用户操作便捷性等。

评价标准的建立遵循了客观性、科学性、实用性和动态调整性等基本原则。在政策依据方面，严格参照20号令、《全国公共资源交易平台系统评价考核办法》（发改办法规〔2018〕8号，以下简称8号文）等政策文件。同时，还兼顾了评价体系的灵活性和适应性。

　　公共资源交易平台全流程电子化服务能力评价标准体系

依据上述原则和方法，构建出公共资源交易平台全流程电子化服务能力评价标准体系（见表1）。需要说明的是，该体系主要面向设区市平台，有的地方是在省级层面完成电子交易平台统一建设和部署使用的，部分指标可根据实际情况予以调整。同时，由于全流程电子化服务能力的主要依托和载体是电子交易平台，因此指标设计重点围绕系统建设展开。

指标体系的设计还同时考虑了以下几个因素：

第一，必要性、强制性指标分值高、权重大。例如，电子服务系统应当经过专业的计算机安全检测认证机构的认证，这不仅是对公共资源交易平台的基本要求，也是所有对外提供公共服务的信息化平台提出的基本要求，因此设定了较大的权重。

第二，近几年内新增或者行业管理规范不明确的指标相对权重小、分值低。例如，国家发展改革委2023年新修订了《全国公共资源交易目录指引》，在原来工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让等4类常规交易专业的基础上，扩展到自然资源、资产股权等9大类16个子项。限于现有交易规则和标准要求还不完善，对这些新增专业电子交易平台的建设不作更高要求。

第三，全国范围内大部分地区已经实现或者技术条件比较成熟、实施难度较小的指标权重安排也较小。例如，各地推行“不见面交易”等远程非接触式交易模式，因在全国大部分地区已经落地实现，故设定较低的分值区间。

第四，部分功能虽然国家鼓励推行，但由于技术原因未能形成规模效应的分值较低。例如，“智能评审”技术，各地虽在探索试行，但是实际效果仍有待观察，故不作为高权重因素考虑。

第五，具有强烈地域特色的指标因其适应性有限，故不作为高权重看待。例如，一些地区推行以电子保函为主要功能的金融平台未必适用于所有地区，因此加分分值也相对有限。

第六，关于测评得分，参考《国务院办公厅秘书局关于印发政府网站与政务新媒体检查指标、监管工作年度考核指标的通知》的测评逻辑，对于评价中出现“单项否决项”的，如电子招投标系统未经过检测认证的，应当予以直接否决，而不再需要进行后续其他指标的评价。因为这明显违反国家规定，已经不能作为合格的电子交易系统来看待了。测评得分低于60分的，应当可以认为全流程电子化服务能力存在明显缺陷；60～80分的，服务能力满足全流程电子化的基本要求；超过80分的，表明当地已经具备高水平全流程电子化服务能力。

公共资源交易平台全流程电子化服务能力测评方法

　　测评方法与数据来源

确定标准体系以后，需要通过定量和定性相结合的方法来测评各地公共资源交易平台的全流程电子化服务能力。定量数据可以从公共资源交易平台发布的年度报告、官方网站以及相关政府部门和行业协会等公开信息中收集。定性数据则可以通过访谈和问卷调查获得，访谈对象应当具有代表性。

　　区域测评结果与分析

从南通的测评情况来看，总得分为84.8分，主要失分点如表2所示。

从南通的得分情况来分析，失分主要集中在数据共享、安全防控、平台市场化开放等方面，但总体上已经全面实现全流程电子化。

从全国范围来看，对照评价标准，随机选取华东、西南和华北3个地区的公共资源交易平台作为测评对象（评测数据来源为互联网公开信息）。初步评测结果显示，华东地区的平台在电子监督的智能应用方面表现最佳，如安徽芜湖以大数据分析为基础，建成“芜瑕·串通投标犯罪研判模型”，实现了对围串标行为的动态监管，并通过健全部门间协同机制，“靶向”打击围串标行为，这得益于其较先进的监督管理体制。西南地区在平台市场化改革方面成就斐然，尤其是用户体验与服务效率方面得分较高，这与其对用户反馈的积极回应和不断优化服务流程密切相关。例如，重庆推行的大数据智能分析平台，具有语义识别、智能分析、智能预警、智能报表、智能报告及定制服务等功能，实现了从全流程电子交易到智能交易的升级。而华北地区的交易平台在便利化方面表现突出。例如，山西多地推广多业务合并申请，实行“一表申请”，推行交易服务“一网通办”，不断提高公共资源交易服务事项网上办理比例和办理水平。当然，由于这些测评数据均来自互联网公开信息，更多、更详细的数据源无法获知，测评结果可能失真，必须依靠行业主管部门组织测评，否则其结果不能反映真实情况。如果能委托第三方机构开展独立评测，则评测结果更为真实可信。此外，甘肃、云南等地已经在2023年底陆续建成全省统一的公共资源交易数据底座和网上交易服务大厅、移动服务大厅，覆盖全省域、全链条、全要素的公共资源交易“一张网”平台体系和运行规则制度体系基本形成。这预示着进一步减少管理层次、实施省市联动、统一规则体系是全流程电子化交易的发展趋势。

对策与建议

在测评部分公共资源交易平台全流程电子化服务能力后发现，尽管各地取得了显著进步，但仍存在一些共性问题。一些业内专家认为，从顶层设计上解决全流程电子化存在问题的一个重要途径是尽快建立全国统一的电子交易系统。但是，国家发展改革委2021年9月在《关于政协十三届全国委员会第四次会议第1492号（经济发展类189号）提案答复的函》中表示，由于各地招标投标、政府采购电子交易系统建设起步早晚不同，投资建设模式各异，系统功能差异较大，相关职责分散在不同的行政监管部门，短期内集中建设全国统一的公共资源电子交易系统还难以完全实现。这就意味着，在未来相当长的一段时间里，各地开展公共资源电子化交易工作仍需要立足自身，发挥地方智慧，主动探索适合地方特色的电子化交易模式和创新路径。

具体而言，大致可以从以下4个方面入手：

一是制定和完善相关政策法规。制定更为明确和具体的公共资源交易电子化服务的国家标准和指导原则。鼓励地方政府根据实际情况制定具体实施细则，确保政策的有效执行。

二是加大政策支持和资源投入。增加对公共资源交易平台电子化服务能力提升的财政支持和技术投资。设立专项基金，用于支持平台技术创新、安全防护和人才培养。

三是促进行业协作与交流。建立行业协作机制，促进不同平台之间的经验交流和资源共享。定期举办公共资源交易平台电子化服务的论坛和研讨会，分享最佳实践和成功案例。

四是鼓励第三方评估和监督。引入独立第三方评估，定期对公共资源交易平台的电子化服务能力进行客观评价。建立健全投诉和反馈机制，鼓励各类市场主体积极参与平台服务质量的监督。

结语

2022年4月，中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要加快推进公共资源交易全流程电子化，积极破除公共资源交易领域的区域壁垒。2023年12月，国家发展改革委在广州召开电子招标投标全流程交易技术标准编制联审会，对网络远程投标与开标、网络数字行政监督、网络远程异地跨平台分散评标等6项标准进行集中审查修改。这些都充分证明国家对于推动全流程电子化标准建设将给予更多的关注，而建立科学的评价标准体系，正是客观评估我国各地公共资源交易全流程电子化服务水平和供给能力的有效手段。

〔作者单位：南通市公共资源交易中心（南通市政府采购中心）〕