公共资源交易行业创新工作异化及其治理路径

【摘要】当前，公共资源交易领域创新工作持续推进、热度不减，涌现出各类新模式、新业态。但在实践中，部分创新工作出现形式主义、资源浪费、制度冲突等异化倾向，削弱了创新成效并带来监管方面的隐患。文章结合政策制度、管理机制与技术方法等3个层面的典型案例，系统剖析了创新异化的主要表现及其危害，提出治理原则，并从完善基础设施建设、健全制度配套等方面设计了切实可行的治理路径，以期为行业管理部门与平台运营主体提供决策参考，推动公共资源交易创新回归问题导向与价值导向，助力行业实现高质量、可持续发展。

【关键词】公共资源交易；创新改革；异化；治理路径

公共资源交易行业作为国民经济的重要组成部分，创新工作亮点频现，尤其近年来，各类新概念、新称谓层出不穷，标榜“首创”“第一”的宣传报道频繁登台亮相。然而，在这股创新热潮的背后，却潜藏着不容忽视的问题。不少所谓的“创新”仅停留在吸引眼球、博取流量层面，一味追求在各类评比榜单上占据一席之地，真正切实有效、可感可及的务实举措却寥寥无几。部分地区创新基础薄弱、能力不足，却急于求成，致使创新发展偏离正轨。此类创新工作中的异化现象与认知误区，亟须引起行业管理部门的高度重视。笔者深入剖析公共资源交易行业创新工作异化的具体表现，深挖其成因与危害，并提出相应治理路径。

创新工作的源动力

公共资源交易行业的创新发展并非无源之水、无本之木，其推进过程受多方面因素驱动，既有国家政策的正向引领，也有行业发展的内在需求，同时还存在片面政绩观带来的非理性推动，多重力量交织共同构成了创新工作的源动力。

国家政策导向

公共资源交易行业门类繁多、流程链条长、体制机制矛盾突出，创新改革是破解这些难题的有效方法。长期以来，国家始终将推动行业创新摆在重要战略地位。早在2017年，国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等六部委联合印发的《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》（发改法规〔2017〕357号）就围绕“加快交易平台市场化发展”“完善公共服务平台体系”“创新电子化行政监管”等方面提出了20余项具体举措，政策立足点聚焦交易机制创新、培育发展新动能等方面。2019年，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）则针对“创新公共资源交易监管体制”提出了专门要求，首次提出要推动“协同监管”“信用监管”“智慧监管”，旨在破解行业多头监管形成的监管盲区。2024年5月，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）将行业创新引领摆在更加突出的位置，要求各地在制度规则、交易机制、监管体制等领域全方位开展创新探索，根本目的是降本提效、推动招标投标市场转型升级。

行业发展需要

除国家政策驱动外，行业自身高质量发展的内在需求，也为创新工作注入了源源不断的动力。例如，在特殊时期，各地普遍推行“不见面交易”工作机制，有效避免人员聚集，保障交易活动正常有序开展，是交易运行模式创新的典型实践。又如，为降低企业投标的财务成本，多地公共资源交易平台搭建了电子保函平台，为投标企业线上申领保函保险提供便捷通道，这是制度创新与技术创新深度融合成果的集中体现。此外，安徽、湖北等地推行招投标集中监管，破解“九龙治水”带来的管理真空，探索出监管体制创新的有效路径。上述实践充分表明，创新作为行业发展提质增效的助推剂，能够切实解决实务工作中的各类现实难题。

片面政绩观驱动

除正向推动外，片面的政绩观实际上也成为部分创新行为的推手。部分地区热衷于打造“盆景式”创新样本，在汇报材料中习惯堆砌“首创”“突破”等宣传标签，却回避对制度性、根本性问题的实质解决。人民论坛网曾深刻批判此类“伪创新”现象，指出其本质是“以创新之名行折腾之实”。其典型特征为：创新路径选择上“重形式、轻实效”，将创新简化为口号式宣导、文件式推进；创新成果验收上“重显绩、轻潜绩”，仅满足于媒体宣传等表面成效。这种异化创新在基层实践中催生出诸多乱象：部分地区为打造“创新亮点”，在尚未完成全流程电子化改造的情况下强行上线“智慧交易平台”；部分地区为制造“首创经验”，将常规业务包装为所谓“××模式”。

当前创新工作异化的主要情形及其危害

当前，部分“伪创新”现象呈现三重异化逻辑：其一，在价值维度上，将“以人民为中心”的发展理念异化为“以政绩为中心”，导致基层单位陷入“材料攻坚”“留痕竞赛”的恶性循环；其二，在行为维度上，将“问题导向”的改革方法异化为“概念导向”的形式包装，催生“实效靠宣传”的剧场效应；其三，在结果维度上，将“提质增效”的改革目标异化为“资源空转”的制度消耗，造成政策红利衰减损耗。

政策制度创新层面

1.“评定分离”与现行法律的抵触

作为突破传统招投标评审机制的政策创新，“评定分离”制度自2012年在深圳试点以来，始终伴随着法理争议与实践难题。该制度将评标委员会的“评审权”与招标人的“定标权”进行分割重构，试图通过制度设计破解“低价中标”“专家自由裁量权过大”等现实难题。该制度的支持者认为其强化了招标人的主体责任，但反对声音指出，这种权力配置调整实质上动摇了《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）确立的“评标委员会负责推荐中标候选人”的法定程序，构成对上位法的隐性突破。

在实践层面，部分地区试点已暴露出明显的制度缺陷。例如，华东某地虽在推行“评定分离”制度时明确“不得强制要求采用”，但定标规则透明度不足、招标人专业能力参差不齐、责任追溯机制缺失等问题，仍引发了治理风险，华北某省甚至在试点仅3个月后便紧急叫停。这些制度缺陷凸显出在信用监管体系不健全背景下，定标权回归极易滋生腐败隐患。这种“先试先行、边试边改”的探索模式，本质上折射出政策创新中的工具理性偏差——当改革目标仅聚焦于形式层面的权力再分配，却忽视“程序正义”“权力制衡”等制度内核建设，其治理效能必然受制于执行主体的能力水平与职业操守。

“评定分离”的实践表明，突破现行法律框架的制度创新，必须审慎权衡改革成本与法治风险。在信用体系尚未实现全流程穿透、监管能力未能有效全域覆盖的当下，推行突破性制度改革更应慎之又慎。

2.“工程总承包招标”带来的企业不均衡发展

我国工程建设领域长期沿用的DBB（Design Bid Build，设计—招标—施工）模式，将勘察、设计、施工等环节拆分发包，虽在专业分工层面形成制度惯性，但多主体协同成本高、责任界面模糊等弊端明显。为破解传统模式痼疾，EPC（Engineering Procurement Construction，设计—采购—施工）模式作为国际通行的项目交付方式，被部分地区纳入招标制度改革的试验范畴，成为工程建设组织方式改革的抓手。然而，EPC模式在国内实践中的负面风险不容忽视。其“总包负责制”的制度设计客观上形成双重挤出效应：在产业链层面，总包单位凭借资源整合优势构筑市场准入壁垒，挤压专业分包市场空间，形成“大者恒大、小者难存”的马太效应；从更深层次看，EPC模式隐含的“总承包商中心主义”与我国建筑业“金字塔型”市场结构相互叠加形成共振，致使中小企业与民营企业在市场竞争中举步维艰。2025年数据显示，中国建筑业200强企业中，国有或国有控股企业占83.00％，贡献总营业收入的89.46％。200强企业仅占行业企业总数的0.12％，却实现了全行业40.72％的营业收入。这种高度集中的市场格局，在EPC模式框架下可能进一步固化。当总包商通过“设计—施工”深度融合锁定利润空间时，专业分包企业往往陷入“低价分包—质量让渡”的恶性循环。

3.“容缺招标”可能引发的风险隐患

“容缺招标”是近年来改革背景下推出的一项政策创新，其制度设计实现了两大突破：一是通过“先行招标、后置补件”的流程再造，将施工许可等要件办理与招标活动并行推进，理论上可缩短项目建设周期；二是以书面承诺制替代传统审批，破解“审批环节互为前置”的体制性梗阻。例如，湖北、内蒙古等地在2022年前后陆续建立工程项目招标容缺受理机制；江苏省则规定，无施工组织设计等技术标评审内容的，“等标期”（自招标文件发出之日起，至投标人提交投标文件截止之日止的法定时间）可缩短至10日，采用合理价随机确定中标人方法的，可进一步压缩至7日。这种流程优化在提升效率的同时，也导致治理风险急剧攀升：如缺失用地批准程序可能出现“未批先建”违规操作；压缩等标期导致投标文件质量显著下降，为后续施工变更埋下隐患；书面承诺制将监管责任转移至建设单位，但在信用约束机制尚不健全的前提下，极易演变为“以承诺替代监管”的制度空转现象。

“容缺招标”的制度创新，与工程建设全生命周期管理存在深层矛盾：当流程优化突破法治框架与安全底线，把前端审批效率提升转化为后端监管压力，一旦过程监管能力与责任追溯机制不健全，这种“以效率换质量”的创新改革终将陷入“按下葫芦浮起瓢”的治理困境。

管理机制创新层面

在管理机制创新层面，部分改革举措已呈现出明显的异化倾向。

1.取消保证金易引发违规风险

部分地区以信用承诺方式替代现金保证金，甚至直接取消投标保证金，此类做法较为激进，损害了招标人权益。实践反馈表明，保证金制度是法律明确的风险防控机制，其担保功能弱化后，客观上为围标串标、随意弃标等违法违规行为打开了制度缺口。实践数据显示，推行电子保函后投标企业数量激增，直接取消保证金更让交易市场竞争趋于“白热化”，不少项目均出现成百上千家企业参与投标的常态化现象。

上述政策异化现象已引发监管部门关注。财政部在《对十四届全国人大二次会议第1214号建议的答复》（财库函〔2024〕4号）中明确指出，投标保证金是“维护政府采购活动的严肃性，减少随意弃标、围串标现象的重要保障”，强调“政府采购领域没有取消保证金的政策”。但现实中，部分地方政府仍将“零保证金”作为优化营商环境的政绩宣传点，这一认知偏差折射出相关管理部门对制度衔接考虑不足，信用惩戒机制与保证金制度的替代关系尚未形成。此类举措的本质，是将管理机制创新简化为“破旧立新”的形式化变革，忽视了制度设计的系统性与风险防控的必要性。

2.招标博彩化有违立法初衷

部分地区通过随机抽取方式选择中标人或入围投标人。西南部分地市先后试点以随机抽取方式确定中标候选人或入围投标人，将招投标活动异化为“概率游戏”。这种制度设计看似通过技术手段实现形式公平，实则背离《招标投标法》确立的“择优竞价”立法宗旨，将市场竞争简化为纯粹的运气博弈。

《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第16号）明确禁止“直接以抽签、摇号、抓阄等方式确定合格投标人、中标候选人或者中标人”，但部分地区仍屡禁不止。这种做法将“能力本位”扭曲为“运气本位”，与“优中选优”的市场法则形成根本冲突；同时，随机抽取机制缺乏对投标人资质、技术方案的实质审查，为“劣质主体”混入市场、扰乱秩序埋下隐患，还可能催生“投标专业户”等畸形市场主体。

为进一步提升评审工作的公正性，部分地区推行分散席位评标与远程异地评审。总体而言，这种做法的确能够有效缓解评审专家资源缺乏的现状，破解“小圈子”“熟面孔”等难题。北方部分地区还启用“独立评标舱”，完全隔绝评审专家之间的交流。但评审质量是否真正得到提升仍有待检验——评审专家的主观裁量空间并未因物理隔离而缩减；过程留痕与结果公正的转化机制尚未打通；电子监控记录与责任追溯体系仍存在制度断层。

真正的评审制度改革，核心任务是建立“能力评价—动态考核—责任追溯”的闭环管理体系。唯有实现形式规范与实质提升的有机统一，才能避免评审机制创新落入“为创新而创新”的窠臼。

技术方法创新层面

相较于制度与管理层面的创新，技术层面的创新是整个行业最活跃的领域。近年来，随着大数据、云计算与AI（Artificial Int-elligence，人工智能）技术的飞速发展，公共资源交易领域将创新重心投向这些新兴的信息化技术，取得了诸多丰硕成果。但同时，技术方法创新中的认知误区与实践乱象也愈发凸显。

1.数字人民币应用场景落地效果不佳

将数字人民币纳入担保渠道，是保证金缴纳方式的创新探索，但市场主体的响应普遍低迷。从企业端来看，现有保证金管理体系已形成“保函＋保险＋电汇”的成熟模式，担保机构已实现“秒批秒退”的高效服务。而数字人民币钱包余额不计息、单日转账限额等制度设计，推高了企业资金管理的成本。此外，数字人民币强穿透性的资金追溯功能，与企业对资金流向的隐私保护需求存在冲突，这种价值取向的分歧，导致企业主动应用意愿不足。部分地区主管部门将数字人民币使用率纳入考核体系，以行政手段强制推广，最终依然收效甚微。

2.“机器管招投标”的执行风险仍需观察

媒体宣传的“机器管招投标”，主要是指围绕业务流程，自动匹配投标资格条件、识别串通投标信息、确定投标人，进而实现全流程“机器”评标。该模式依托自动化方法处理冗长烦琐的交易流程，能够解放劳动力，提升管理的精度与效率。但要达到高度去人工化的制度目的，对决策标准化、程序精细化、技术集成化均提出了极高要求。在当前公共资源交易制度尚未健全、交易组织难以完全实现流水作业的前提下，将交易活动全面交由“机器”负责仍为时尚早。

3.AI技术创新应用呈现“脱实向虚”的盲目化倾向

近年来，随着DeepSeek（杭州深度求索人工智能基础技术研究有限公司推出的一款AI助手）的问世，各级部门纷纷将AI技术引入交易领域，并将其作为重点工作部署推进，短期内各类概念层出不穷，涵盖智能客服、智能评审、智慧监管乃至公共资源交易大模型等诸多方向。不可否认，AI技术尤其是LLM（Large Language Model，大型语言模型）的出现，为公共资源交易行业转型升级带来了重大机遇，但一系列前置性关键问题仍未得到有效回应：能否不加甄别地直接应用于交易全流程？如何构建高质量合规数据集用于模型训练？训练数据是否存在侵权及其他法律风险？AI应用对现行法律法规的冲击如何规范引导？如何平衡海量服务需求与有限算力供给的矛盾？生成式AI的“算法黑箱”“机器幻觉”问题如何破解？LLM长文本处理能力不足难以适配招投标文件处理需求该如何解决？这些都是AI在公共资源交易领域落地的核心前提问题，却长期被忽视。这种一哄而上、盲目追新的做法，极易导致项目烂尾、资源浪费。人民网也曾撰文批评，要去一去“追星式创新”的虚火，提醒创新创业的机构与人员既要有追逐前沿的勇气，也要有审时度势的定力。

4.区块链、元宇宙应用存在场景错配问题

部分地区宣称基于区块链构建跨部门可信数字基础设施，试图通过技术特性实现交易数据互通共享。但若以信息共享为目标，区块链并非为最优解——其分布式账本机制在处理高频交易时存在天然的性能瓶颈，更务实的路径是推进电子证照互认与数据中枢建设。

元宇宙技术的场景化尝试更应谨慎。某地打造的“元宇宙服务大厅”虽允许用户以虚拟形象进行导览，但具体业务办理仍需线下完成。当前，元宇宙生态缺乏统一技术标准，数据安全体系尚未建立，将稀缺资源投入场景包装而非核心功能升级，本质是对技术价值的本末倒置。事实上，区块链的真正价值应聚焦于存证确权等特定场景，而非全流程系统改造；元宇宙的发展重心须转向数字孪生评标室等生产实操环节，而非形式化的虚拟空间打造。

无独有偶，部分地区交易平台上线了大量功能单一化、实用性薄弱的交易服务类应用〔含App（Application，应用程序）、小程序及客户端〕。此类应用普遍存在场景覆盖碎片化问题——仅围绕单一业务场景设计，缺乏跨模块的系统性整合与协同能力。以移动端交易App为例，大多功能仅能覆盖单一流程，企业若需完成完整投标业务，需在多个独立应用间频繁切换，操作路径冗长、效率低下。此外，受开发技术水平与资源投入限制，许多应用在功能完整性与操作流畅度上存在缺陷，如核心功能模块缺失、交互逻辑混乱等，难以满足实际业务需求。

综上所述，公共资源交易领域低水平、盲目化创新的危害十分突出，主要体现在3个方面：

第一，同质化现象严重，存在低水平建设与资金浪费现象。以智能客服、智能问答机器人为例，近期各地各行业涌现的大量此类项目，大多概念趋同、功能重复，缺乏实质性创新与差异化发展，导致资源低效配置，难以形成有效价值产出。

第二，创新导向偏离本质，陷入“为创新而创新”的盲目误区。部分项目前期论证不充分，对实际需求、技术可行性、投入产出比缺乏科学评估，仅为追求创新标签仓促上马；后期未建立健全合理的效果评价体系，难以有效检验创新的实际价值，致使创新沦为形式主义。

第三，管理理念失衡，形成“重建轻管”的不良倾向。不少项目重宣传推广、重短期曝光效应，却忽视后续运营维护与成效评估，创新成果落地后缺乏持续的迭代优化，实际效能难以发挥，既浪费前期投入，也阻碍了创新生态的健康发展。

创新工作的治理原则与途径

不可否认，创新工作是推动公共资源交易高质量发展的催化剂，但做好创新工作离不开坚实的基础与适宜的时机。尤其对于决策部门而言，创新政策应聚焦宏观层面的方向性引导，不宜在微观层面设置过多限制性约束。创新从来不是提前预设、按图索骥的过程，而是想象力、好奇心与持久专注力碰撞的灵光一现。抓好创新工作总体，总体应把握4项原则：支持鼓励创新发展的想法，优化保障创新发展的环境，健全规范创新发展的机制，科学评估创新发展的绩效。

夯实基础支撑，强化能力建设

创新是在现有基础能力上的突破与提升，而当前部分交易机构的基础建设仍存在明显短板。例如，部分地区交易系统尚未实现全流程电子化，见证管理仍以人工操作为主；部分场地服务供给不足，未单独开辟专家通道、未配备隔夜评标设施；评审专家的日常培训与考核管理水平较低，“人情标”“关系标”等乱象难以根治；在整治围标串标等行业顽疾方面，部门间协同机制不畅、联动发力不足。这些基础工作亟须“固本培元”，唯有筑牢基础，创新发展才能站稳脚跟，一味追求“后发优势”“弯道超车”并不现实。

坚持守正创新的方向

所谓守正，就是坚持以问题导向和目标导向为引领，聚焦交易主体最关心、最直接、最现实的痛点难点，用心谋划创新举措、统筹布局工作。例如，工程招投标领域中，针对中小企业反映的竞争过度、中标困难等问题，可借鉴政府采购模式，预留一定份额专门面向中小企业；针对企业反映强烈的工程款支付滞后、审计决算烦琐等痛点，需切实将预付款担保、过程性决算等制度落地见效；推动CA（Certification Authority，证书颁发机构）全国互认、交易主体信息跨区域共享，能够切实为市场主体减负增效、带来切实的便利。这些工作看似琐碎繁杂，不够“时髦”，也难成“爆款亮点”，难以引发舆论热议，却是优化交易营商环境的“实招硬招”，更是创新发展的正确方向与核心路径。

树立“功成不必在我”的信念

针对当前“为创新而创新”的形式主义、“重建轻管”的政绩观偏差等突出问题，必须从思想根源上扭转“重显绩、轻潜绩”的认知偏差。正确的政绩观，要求深刻认识到创新是一项系统工程：既需要“功成必定有我”的责任担当，在技术攻坚、模式探索中主动作为；更要有“功成不必在我”的胸襟，甘做创新链条上的“铺路石”，不贪一时之功、不图一时之名。例如，面对智能评审等领域的同质化困局，若能摒弃“跟风立项、快速变现”的投机心态，转而聚焦开展差异化研发，在算法优化、场景适配等“慢功夫”上持续投入，就能避免低水平重复建设。要建立“规划—建设—运营—评估”全周期责任体系，将创新成效纳入长期考核指标，引导创新主体注重成果的落地转化与持续迭代。唯有秉持“不必在我”的信念，坚守“十年磨一剑”的寂寞，才能为行业突破奠定真正可持续的竞争力。

发挥创新引领的成效

创新的根本目的是实现成效转化。要以解决实际问题为导向，让创新成果真正转化为推动发展的动能。一方面，要锚定现实痛点开展创新，杜绝“为创新而创新”的盲目跟风。例如，在AI赋能公共资源交易的重大机遇期，应摒弃单纯追求技术噱头的浮躁心态，深入分析用户在服务响应速度、问题解决准确率等方面的真实需求，通过优化自然语言处理算法、建立个性化知识库等方式，让技术创新切实提升服务效率，破解评审结论不公正、围串标行为发现难等深层次行业难题。另一方面，交易管理部门要构建科学完善的创新成效评估体系。将用户满意度、资源利用率、问题解决率等核心指标纳入评估框架，改变仅以“项目落地数量”“宣传曝光度”为标准的粗放评价模式。同时，还要建立创新成果动态迭代机制，对已投入使用的创新应用定期收集用户反馈、持续优化功能，避免创新项目沦为“一次性工程”。唯有让创新紧扣“解决什么问题、创造什么价值”的根本目标，才能破除“概念创新”的虚浮表象，真正形成“创新引领发展、实效检验创新”的良性循环。

结语

2025年8月，国家发展改革委国民经济综合司司长周陈在新闻发布会上表示，要“在新兴领域坚持鼓励创新、适度竞争，同时坚决制止盲目跟风，坚决制止一哄而上、一哄而起，防止一哄而散”。当下，公共资源交易领域正迎来创新发展的重要机遇期，应当深刻践行“创新是第一动力”的理念，将创新实践深深扎根于行业发展的现实土壤，精准对接时代发展需求，以系统性、可持续的创新举措，为公共资源交易事业注入持久动能，持续推动高质量发展。

（作者单位：南通市公共资源交易中心）