招标代理机构乱收费现象解析与规范对策

【摘要】自招标代理服务费全面实行市场调节价后，行业自主协商定价成为常态，但实务中代理机构实际收费与合同约定不符、变相乱收费、低价恶性竞争等问题频发，扰乱招投标市场秩序，损害行业公信力。文章结合多位行业专家实务经验，系统梳理代理机构各类乱收费表现形式及潜在危害，深入剖析市场竞争失序、合同约定模糊、监管存在短板、维权动力不足等深层成因，从合同规范、信息公开、监管执法、行业自律、法治建设等维度，提出针对性、可落地的规范化治理对策，旨在助力净化招标代理行业市场生态。

【关键词】招标代理；乱收费；市场调节价；行业规范

招标代理服务费全面实行市场调节价已有十余年，委托双方自主协商定价成为行业常态。但在实务中，不少代理机构服务未按招标代理委托合同约定标准收取服务费用，项目收尾后实际收费或高或低，与约定存在偏差。即便招标相关各方暂无异议，这种行为仍严重扰乱行业正常竞争秩序，也让招标领域收费合规问题愈发凸显。在招标代理服务费定价“放开”的背景下，此类收费偏差的定性与根治路径备受业界关注。多位专家结合政策条文与一线经验，全方位剖析招标代理收费现存问题，共探行业规范发展之路。

“双方无异议”不等于合规，应重构规范、透明与可持续的新生态

《中国招标》智库专家委员会专家、江苏中衡工程顾问有限公司常务副总经理/总工程师雷庆认为，招标代理服务收费与委托约定不符的现象——无论高于还是低于约定价格，表面看似“一个愿打一个愿挨”，却如同一把“软刀子”，悄然侵蚀着招标制度的公信力与市场竞争的公平性。

现状剖析：“合意”表象下的隐性危机

招标代理服务收费偏离约定价格的现象，往往披着“双方无异议”的外衣，但其潜在危害不容小觑。

首先，损害市场公平竞争根基。无论是高价收费还是低价竞争，都扭曲了代理服务市场的正常价格信号。高价收费会直接增加项目成本，间接转嫁至招标人或最终用户；异常低价则可能引发“劣币驱逐良币”的恶性竞争，排挤诚信守约的代理机构，甚至迫使规范经营的机构难以生存。长期来看，该类现象将导致服务质量整体滑坡，或迫使代理机构从其他环节寻求“补偿”，滋生更隐蔽的风险。

其次，削弱契约精神与行业公信。招标代理委托合同是明确双方权利义务的法律文件，收费条款是其核心经济约定。随意变更收费，即便获得当事方事后认可，也动摇了契约的严肃性与可预期性，给行业运行埋下诚信隐患。当规则可以因“协商”而灵活变通时，制度的刚性便逐渐消解。

最后，可能成为利益输送或规避监管的通道。收费与约定不一致，其背后可能存在复杂动因。高于约定的收费，是否对应了未明示的“额外服务”或存在不当利益关联？低于约定的收费，是否旨在换取未来更大利好，或构成不正当竞争？这些模糊地带为监管带来了挑战，也可能成为规避财政预算约束的灰色手段。

根源探析：市场机制、规范缺失与监管挑战的多重奏

招标代理乱收费现象并非单一因素所致，而是多重条件叠加的结果。

第一，市场过度竞争与差异化不足。招标代理行业准入门槛相对降低，机构数量众多，服务同质化严重。在“买方市场”下，价格成为最直接的竞争工具。为争取业务，部分机构不惜在签约后以价格“调整”作为柔性竞争策略。

第二，合同文本与收费标准约定模糊。目前，国家并未出台强制统一的招标代理委托合同范本，行业收费约定方式多样（如固定费率、差额累进、按预算比例等），且对“服务包”的内涵、可能发生的变更情形及计价原则约定不清，为事后随意调价留出操作空间。

第三，服务成本与价值衡量困难。招标代理服务是智力密集型工作，其成本（如人员专业度、流程严谨性、风险控制投入）与价值（如实现的资金节约率、程序合规性、风险控制效果）难以像有形商品精确量化，服务成效难以即时显现，为收费随意性提供了借口。

第四，监管滞后与界定难题。现行法律法规对代理服务收费有原则性规定（如应公开透明、符合约定），但对“约定后不一致但双方无异议”这一具体情形，缺乏清晰的违法性界定与处理细则。市场监管与财政审计等部门的监管重点多集中于招标程序合规性，对代理合同履行尤其是收费变更的日常监管与查处力度相对薄弱。

第五，当事人维权意识与动力不足。招标人或中标人在项目顺利完成的背景下，对于金额不大的费用差异，往往缺乏追究动力。特别是当一方认为调整出于“合理”原因（如工作量增减）或基于长期合作关系时，其更倾向于选择“息事宁人”。

治理重构：迈向规范、透明与可持续的新生态

治理招标代理乱收费，不能依靠简单的“堵”或“罚”，而须构建一个鼓励合规、透明竞争、优质优价的生态系统。

其一，细化规范标准，压缩自由裁量空间。建议由行业主管部门或国家级行业协会牵头，制定并推广更为详尽的“招标代理委托合同示范文本”，对服务内容、收费标准、计价方式、变更确认程序（包括工作量增减的确认标准与调价公式）、支付条件等作出更明确、更具操作性的指引。鼓励各地区或行业在国家相关规范框架下，结合实际情况，发布更具针对性的服务成本测算指引或收费参考区间，为市场提供合理预期，避免价格战滑向无序。

其二，强化过程公开与信息透明。推动将招标代理委托合同关键条款（特别是服务内容与收费标准）纳入招标公告或随中标结果一并公示的范围，接受更广泛的社会监督。探索建立招标代理机构信用评价体系，将合同履行情况（包括收费合规性）作为重要评价指标，并与机构承接业务、评优评先等挂钩。

其三，完善监管机制，提升执法效能。明确市场监管、财政、审计及行业主管部门在代理收费监管中的职责分工与协作机制。监管重点应从单纯的事后投诉处理向事中合同履行监控延伸。对于“阴阳合同”“事后补签变更合同规避监管”等行为，即使当事人无异议，也应依据其是否违反强制性规定、是否损害公共利益或市场秩序进行审查与定性，并制定相应的警示、约谈、记入不良记录乃至行政处罚措施。探索建立针对异常收费（显著高于行业合理水平或低于成本价）的主动调查与警示机制。

其四，推动行业自律与专业化发展。充分发挥行业协会作用，制定并监督执行行业服务规范与伦理准则，倡导以服务质量、专业能力和品牌信誉为核心竞争力的发展模式。鼓励代理机构深化服务内涵，拓展如招标需求编制咨询、合同管理、履约评估等高附加值服务，实现差异化发展，摆脱低层次价格竞争。

其五，提升各方法治意识与契约精神。加强对招标人、代理机构的普法宣传与案例教育，使其充分认识到规范收费对维护市场环境、防范自身法律风险的重要性。鼓励招标人在编制预算、遴选代理机构时，将服务方案的专业性、合理性置于比价格更优先的位置，倡导“优质优价”的招标理念。

精准界定招标代理服务乱收费行为性质，构建多维监管治理体系

《中国招标》智库专家委员会专家、界首市城发恒睿全过程咨询有限公司高级经济师冯海龙认为，实务中，招标代理服务收费秩序混乱、实际收费偏离委托合同约定等问题频发。如何精准界定此类行为性质，建立健全行之有效的治理体系，已成为当前行业面临的新课题。

当前招标代理服务乱收费的主要表现形式与危害

招标代理服务政府指导价全面放开后，市场调节作用充分释放，但受行业规则粗放、约束力度不足、市场竞争失序等因素影响，各类乱收费现象日益凸显，集中表现为4类问题：

第一，不依照合同约定收费，借助信息优势变相抬高服务费用。这是行业最为普遍的违规现象。代理机构依托自身业务枢纽地位与信息资源优势，在招标文件中刻意模糊收费依据，仅标注按委托合同约定执行，致使投标人无法查阅收费细则；或是选用存在解读空间的收费标准，诸如参照原有国家标准计费。在实际执行阶段，通过随意调整费率档位、扩大计费基数，以项目批复投资额、招标控制价替代中标金额核算费用等方式变相加价。此举导致投标人难以精准测算投标综合成本，严重违背明码标价、诚实信用的市场经营原则。

第二，滥用自身业务优势地位，实施胁迫性、变相违规收费。个别代理机构借自身服务角色进行“权力寻租”，利用掌握投标人信息、负责文件审查、把控流程进度等职务便利，以否决投标、设置障碍、泄露所谓“内部评审意见”等为由，暗示或明示投标人支付合同约定之外的“加急费”“服务费”“协调费”等。例如，有代理机构以“投标文件格式有瑕疵”为由威胁否决某投标人投标，迫使其支付额外费用。此类行为已超越民事纠纷范畴，涉嫌敲诈勒索，并常与泄露保密信息、串通投标等违法行为交织，严重破坏招投标活动的公正性与公信力。

第三，代理机构权益受损，面临收费困难与履约风险。在市场合作层面，招标代理机构普遍存在服务完成后费用难以足额收回的困境，这一问题在面对诚信意识薄弱、违约成本较低的合作主体时更为突出。部分代理机构为追回服务款项，采取不当方式施压，陷入“以错制错”的恶性循环。而在司法实践中，此类私自维权行为不具备合法性，相关机构还会因此受到相应处罚。

第四，低价恶性竞争，引发“劣质低价”与后续违规的恶性循环。众多代理机构为抢占市场资源，以远低于行业运营成本的费用甚至零代理费承接业务。低价“内卷”竞争态势下，不少机构只能缩减服务投入、降低服务标准，或是通过前文各类乱收费、胁迫收费行为弥补经营亏损，更有甚者触碰法律红线，从事售卖评审专家信息、协助参与围标串标等违规活动。例如，部分机构以零代理费承接项目后，向投标人泄露业主及评审专家相关信息，直接破坏评标工作公平底线。低价竞争彻底打破服务质量与收费标准的合理平衡，既损害招标人切身利益，也拉低工程项目整体实施品质。

规范招标代理服务收费的举措建议

首先，压实招标人首要责任，夯实合同契约管理根基。招标人作为代理服务委托方与付费责任主体，必须切实履行主体职责：一是签订委托合同时，清晰详尽约定服务内容、服务标准、收费项目、计费方式、付款主体及付款节点，杜绝模糊笼统表述；若约定由中标人承担代理服务费，须将合同核心收费条款在招标文件中完整公开公示。二是履行日常监督职责，全程监管代理机构收费行为，严禁其向投标人增设合同外收费项目、施加不合理缴费压力。三是当约定由中标人支付代理服务费，但中标人拒不履行缴费义务时，招标人须依据委托合同主动协调追索，必要时按照合同约定先行垫付费用，依法维护代理机构合法权益，保障项目服务平稳推进，符合《中华人民共和国民法典》合同履约相关规定。

其次，加大市场监管与执法力度，明确行为红线与法律后果。行政监管部门应聚焦突出问题加强监管：一是重点打击胁迫收费。对以不发中标通知书、不签合同等相要挟的勒索行为，以及以各种名目变相收费、与投标人串通抬高计费基数、多收费用后分成等行为，予以严肃查处，涉嫌犯罪的坚决移送司法机关。二是规范收费信息披露。要求招标文件必须明确、无歧义地载明代理费的承担主体、计算依据和具体标准，保障所有投标人知情权。三是探索收费支付技术监管。可借鉴部分地区经验，探索在公共资源交易平台体系内设立受监管的代理费代收代付渠道或公示系统，引导市场主体通过指定渠道支付并公示，实现资金流阳光化、可追溯，压缩暗箱操作空间。

最后，倡导优质优价，抵制恶性竞争，推动行业回归价值本源。低价无序竞争是代理机构乱收费现象滋生的源头，行业主管部门与行业协会需做好正向引导：一是推广优质优价理念。引导招标人在选择代理机构时，将服务方案、专业能力、信用记录和合理报价作为综合评审因素，而非简单奉行“价低者得”。二是研究建立价格异常预警机制。可参考政府采购中关于“异常低价”的处理办法，对报价明显低于成本、可能影响服务质量的投标，启动澄清说明程序，并将其履约风险纳入评审考量。三是发挥行业协会作用。制定并推广标准化服务合同范本、服务质量指引，发布行业成本信息，引导形成合理价格区间，推动市场竞争从价格战转向质量、信誉和价值的比拼。

厘清市场化定价合规红线，创新代理费收取保障模式

山东国华厚信工程咨询有限公司高级工程师刘斌认为，项目结束后，实际收费与委托合同约定收费不一致的情况目前表现突出，既有高于合同约定的收费金额，也存在低于合同约定的收费金额。部分代理机构借助投标人认可的“交易习惯”，以提高招标文件发售费、增设开标场地费、加收专家费、擅自用投标保证金抵扣代理费等方式乱收费。还有一些投标人抱着试试看的心态或“老赖”心理，抓住代理机构急于收回代理费的诉求，在招标文件约定的代理费收取要求和标准基础上，进一步要求代理机构给予价格优惠。

自2015年2月国家发展和改革委员会印发《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）后，各地招标投标协会和地方主管部门相继公布代理服务费收费指导意见。《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（国家发展改革委等六部委令第34号）明确：“招标代理服务费用应当由招标人支付，招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定。代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用。”然而，代理服务如何计费的问题还是未能完全解决。

2024年1月，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发的《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》（双反委发〔2024〕2号，简称2号文）指出，“行业协会不得组织本行业具有竞争关系的经营者达成《反垄断法》第十七条禁止的下列垄断协议：（一）固定或者变更商品或者服务价格。行业协会不得以价格自律、行业整顿、维护市场秩序等名义为本行业的经营者设定商品价格或者限制其自主定价权，也不得组织本行业的经营者固定或者变更价格水平、价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用，约定采用据以计算价格的标准公式、算法、平台规则等”。因此，行业协会收费指导涉嫌违反2号文条款。

行业协会应当引导会员遵守《中华人民共和国反垄断法》相关规定，不组织、不参与任何形式的垄断行为，明确反对行业内各类横向垄断协议、纵向垄断协议以及滥用市场支配地位的行为；同时，积极引导和帮助会员企业依法开展竞争，与行业主管部门、反垄断执法机构及其他相关机构建立良好沟通机制，及时报告相关情况并配合反垄断调查。招标代理服务费实行市场调节价，招标代理机构和招标人可采用差额定率累进计算方式，结合市场供需情况、物价水平、成本投入、服务内容及服务质量等因素协商确定收费标准，不得通过恶意抬高或压低服务费用等不正当竞争手段，扰乱市场正常秩序。

建议效仿部分地市针对监理服务费设立监理费专户的做法，探索建立招标代理服务费专户，助力代理费收取工作健康良性发展，切实保障代理机构的合法权益。