招标代理收费“内卷”的生成逻辑及其治理

【摘要】招标代理收费“内卷”已成为招标代理行业发展中亟须治理的问题。招标代理机构实质上兼具市场服务与公共治理的双重属性，其所创造的程序价值、专业价值往往无法被市场识别为利益回报。在市场准入放开与市场化定价机制的共同作用下，招标代理行业的市场竞争逐渐转向单一价格竞争，行业自律弱化、监管体系滞后更是加剧了这一问题的蔓延。对此，应当推动招标代理服务价值的显化，构建以能力为核心的质量评价体系；健全行业自治机制，重塑职业共同体伦理；完善市场监管机制，维护竞争秩序，促进招标代理行业高质量发展。

【关键词】招标代理；收费“内卷”；市场服务；公共治理

作为连接招标人与市场主体的核心纽带，招标代理机构在招标投标活动中承担着程序把控、质量保障和资源整合的关键职能。从应然角度看，招标代理机构的收费标准应当与其服务质量相匹配，以合理对价彰显其专业价值。然而，近年来招标代理行业出现了普遍的收费“内卷”现象。例如，部分招标代理机构为获取机会，以明显低于合理成本的超低价承接项目，代理费用难以覆盖招标项目的必要成本；更有部分代理机构将成本转嫁至中标人，在初期以低价承接项目后又转而向中标人收取高昂服务费、评审费等。此类低价恶性竞争现象，不仅违背“公开、公平、公正和诚实信用”原则，存在削弱招标代理服务专业性的风险，使得行业竞争沦为市场主体资格的生存性竞争，还严重影响公共资源分配效率与公平竞争秩序。招标代理收费“内卷”的生成逻辑复杂多元，揭示这一现象的成因并探寻有效的治理路径，是当前建设全国统一大市场背景下亟待回应的现实课题。

招标代理机构的属性

根据《中华人民共和国招标投标法》第十三条，招标代理机构是依法设立的、具有专业力量、能够提供招标代理服务的社会中介组织。从规范定位来看，招标代理机构属于市场服务主体。而从其实际运行逻辑来看，招标代理机构实质兼具市场服务与公共治理的双重属性。

一方面，招标代理机构具有典型的市场服务属性。这种市场属性主要体现在以下两方面：第一，招标代理机构主要通过与招标人订立委托合同建立法律关系，并依据法律和合同规定为其提供招标方案确定、招标文件编制、开标评标组织、协助签订中标合同等专业服务，并收取合理服务费用以保障自身经营，具有较强的契约属性。第二，招标代理机构的业务获取主要依赖于市场机制的作用，其自身运行同样需要遵循市场逻辑。除集中采购机构承担特定范围内的政府集中采购任务外，大量的社会招标代理机构需要通过市场竞争获得业务机会，并承担自主经营、自负盈亏的市场风险。在竞争过程中，招标代理机构需要在市场收益与服务价格、运营成本之间寻求平衡。近年来，随着招标代理机构数量的不断增加，针对市场份额的竞争也愈演愈烈。中小型代理机构抗风险能力弱、核心优势不足，面临更大的生存压力与淘汰风险。

另一方面，招标代理机构承载着重要的公共治理职能，区别于普通市场化商业中介。普通商业中介仅影响交易双方个体利益，而招标代理机构深度参与公共交易运行，其服务质量不仅直接关乎招标人与投标人的利益，更在公共资源配置中具有重要作用。在业务实践中，代理机构的流程管控规范性、招标文件编制专业性、异议投诉处置严谨性，直接决定招投标市场竞争秩序的公正性，深刻影响公共资源配置的科学性与高效性。具体而言，招标代理机构长期参与招投标活动，具有较强的信息获取能力与资源整合能力，能够协助招标人最大程度地降低制度性交易成本，规避交易风险、防范公共利益流失，对保障市场主体平等竞争、规范公共交易秩序、筑牢公共资源交易廉政防线具有重要的公共治理价值。

综上所述，招标代理收费“内卷”现象是招标代理行业双重属性相互作用的结果。当公共治理所需要的程序价值、专业价值无法显化为能够为市场所识别的利益增值时，招标代理行业的市场竞争便容易从注重服务质量的能力竞争转向单一价格竞争。而当低价竞争不断强化使得市场机制偏离正常轨道时，收费“内卷”的招标代理机构就陷入了持续性的失序竞争状态。

招标代理收费“内卷”的原因

招标代理收费“内卷”是行业市场化转型过程中多重因素共同导致的结果。市场准入门槛的取消扩大了行业竞争规模，在市场竞争机制不断强化的背景下，市场化定价机制又加剧了招标服务价值的识别困境。同时，招标代理行业自律不足消解了内部约束能力，监管体系滞后则进一步降低了外部纠偏效能，最终导致收费“内卷”现象逐渐演变为行业性的竞争失序状态。

市场准入放开与行业过度竞争

招标代理收费“内卷”现象的形成，与招标代理行业的市场容量及竞争格局变化相关。我国招标代理行业早期实行严格的资质准入管理制度，对机构专业能力、人员配置、运营资质设置较高门槛，市场主体数量可控，行业竞争聚焦于专业能力、服务资质与服务质量，整体竞争秩序规范有序。自2014年起，国家逐步取消各类招标代理资质与职业资格认定：2014年，《财政部关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（财库〔2014〕122号）取消了政府采购代理机构资格认定行政许可事项；2016年，《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕35号）要求取消招标师专业技术人员职业资格许可和认定事项；2017年底至2018年，中央投资项目招标代理机构和工程建设招标代理机构资格认定先后被取消。

系列制度调整大幅降低了行业准入门槛，招标代理市场主体数量迅速扩大，行业竞争也不断加剧。一般而言，竞争的强化能够激发市场活力，促进代理机构专业能力的提升。而招标代理服务多体现为程序上的标准化，不同项目在招标文件编制、开标、评标等环节具有高度相似性，新进入的代理机构实际上难以形成明显的差异化服务。在服务无法差异化的领域，价格便成为最直接、最易被感知的竞争维度。实践中，在市场主体快速增长而项目资源总体稳定的背景下，压缩收费空间甚至以明显低于合理价格的金额承接项目便成为占据市场份额的重要手段，价格竞争成为招标代理行业的核心，低价竞争的收费“内卷”现象由此产生。

市场化定价机制下服务价值的识别失灵

市场准入放宽加剧了招标代理行业竞争，而招标代理收费逐渐演化为持续的低价竞争，主要是因为市场化定价之下招标代理服务价值难以被充分识别。我国招标代理收费机制经历了从政府指导价到市场化调节价的模式改革。2002年，国家发展计划委员会发布的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，简称1980号文）明确规定，“招标代理服务收费实行政府指导价”。此后，伴随市场化改革的推进，《国家发展改革委关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》（发改价格〔2014〕1573号）、《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）为贯彻市场在资源配置中起决定性作用的要求，提出对非政府投资和非政府委托建设项目之外的专业服务实行市场调节价。

实践中，招标代理费用一般由招标人和招标代理机构在签订委托合同时双方自行协商确定。但招标代理服务具有较强的标准化特征，无论是招标文件编制还是开标评标等环节，在不同的项目中均具有高度的相似性，难以向招标人展现差异化服务能力。同时，招标代理机构在风险处置、流程管控、合规兜底等方面的核心专业价值具有显著后置特征，但仅在项目面临争议、投诉等问题时，其专业能力才会充分凸显，导致其隐性专业价值难以被市场提前感知、量化认可。此外，1980号文形成的定价惯性持续影响招标代理服务的市场价值。实践中，不少招标人依然以1980号文标准作为价格上限，并表现出低价偏好。作为招标代理机构服务采购方，招标人的选择倾向在很大程度上影响并塑造了招标代理行业的竞争方向。同时，基于市场机制本身的滞后性，低价选择所带来的交易风险难以快速映射至招标人的决策之中。在此背景下，服务能力较强的代理机构因具备相对较高的服务成本，难以在价格竞争中获得优势，而采取低价策略的代理机构反而可以占据一定的市场份额，行业内部不断形成“劣币驱逐良币”的现象。

行业自律不足

行业自律不足亦是招标代理行业长期低价竞争的重要原因。如果说市场准入的放开与市场化定价之下的价值识别失灵均侧重于市场经济环境的外在作用，那么行业自律不足便指向市场秩序紊乱的内生作用。任何行业的经济运行不仅依靠市场机制的作用，还依赖于行业共同体长期形成的自我约束和价值秩序。然而，招标代理行业自律体系薄弱，发挥作用有限。一方面，招标代理行业协会缺乏对内卷式价格竞争的实质干预能力。行业协会主要负责行业交流、业务培训等内容，无法设定统一收费标准，更无法对明显低于合理价格的竞争性行为作出惩罚，相关行业约束更多停留在道德层面；另一方面，行业内部尚未形成普遍认同的行为准则与伦理共识，互信基础薄弱。在市场主体数量激增而市场资源相对有限的情况下，招标代理机构在“优胜劣汰”的竞争法则下面临一定的生存压力，获得项目资源成为优先目标，即便意识到低价竞争对行业整体利益的损害，也难以否认其对获取项目资源的重要性，更难以主动放弃低价策略，甚至不得不被动跟进。于是，招标代理行业逐渐陷入集体非理性的竞争状态。在长期低价竞争环境下，招标代理机构的专业能力本位的竞争逻辑被价格导向所取代，专业能力建设被边缘化，短期的工具主义盛行，极大消解了职业共同体伦理。长此以往，招标代理行业难以形成以质取胜的良好竞争文化，集体认同感逐渐淡化；且低价竞争往往意味着低质服务，有损行业整体声誉。缺乏有效的行业自律，原本应该相互激励、共同发展的职业共同体逐渐成为个体理性占主导的利益争夺者，集体理性不断受到侵蚀，低价竞争也因此不断被复制和强化。由此，行业自律机制的弱化成为后续行业治理必须回应的重要问题。

监管体系滞后

伴随招标代理机构的行业治理模式从资质管制转向市场竞争，行业门槛大幅降低，但相应的监管体系却未能及时回应竞争逻辑的变化，招标代理行业呈现“放得活”却“管不住”的状态。具体而言，一方面，监管重点滞后于招标代理行业市场变化。长期以来，招标代理行业主要遵循资质管理的事前监管逻辑，伴随资质认定的取消，事前的主体资格监管应当转向事中、事后的主体行为监管。但现有监管体系更多关注流程合规的程序性事项，而对内卷式价格竞争导致的服务质量下降、行业竞争秩序失衡等实质性问题关注不足。与此同时，收费“内卷”具有隐蔽性，代理机构实施的前期低价收费、后期收费转嫁等行为处于监管的模糊地带，由于缺乏对低价竞争行为的评价标准和针对性约束机制，即便监管部门识别出行为的不合理性，亦难以及时介入和纠偏。另一方面，监管权力较为分散，监管协同机制有待完善。招标代理活动涉及财政、发改、住建、水利、市场监管等多个主管部门，却缺少统一的监管主体。实践中，各部门监管侧重点不同、执法标准不一，缺乏常态化信息共享、线索互通、联合惩戒机制，监管壁垒突出、监管合力不足，易出现监管空白与监管重叠问题。由于缺乏联合惩戒和信用约束，即便个别违规行为被监管部门查处，违法成本也相对较低，难以对其行为构成实质性与持续性威慑。

招标代理收费“内卷”的规制路径

招标代理收费“内卷”的治理应当在尊重市场规律的基础上，规制市场竞争秩序失灵。其核心在于，通过推动招标代理服务的价值显性化，建立以专业能力为核心的质量评价体系；通过健全行业内部的自治机制，增强招标代理机构职业共同体的自我约束能力；完善外部监管机制，使之与动态的市场格局相匹配，最终形成市场评价、行业自律与外部监管相协同的治理体系。

构建以能力为核心的质量评价体系

前文指出，价格逐渐取代专业能力成为招标代理机构的主要竞争标准，招标代理收费“内卷”现象是市场机制作用的结果，但这并不意味着要回归政府定价模式，关键在于引导市场竞争从价格竞争转向能力竞争，建立以专业能力为核心的质量评价体系。这意味着，除了价格要素，招标文件质量、项目履约情况、项目投诉情况以及招标人满意程度等因素均应被纳入评价体系，推动招标代理服务的价值显化。程序性的工作安排只是招标代理机构最基本的低阶要求，而真正的能力体现于风险预警与提示、合规审查、异议预防等高阶标准之中。诚如前文所言，这些专业性价值具有隐蔽性，容易被招标人忽视，难以被市场识别。对此，可探索建立招标代理机构专业服务的标准化成果交付机制，以风险提示清单、招标程序优化建议书、合规审查报告等为重要载体，促进招标代理机构将原本隐秘的专业服务显化为留痕、客观、可评价的服务成果，增强市场主体对其专业服务价值的识别能力。同时，为了更好地促进招标代理机构专业化履职，从根本上转变价格至上的竞争逻辑，还应当建立招标代理机构的信用评价与公开机制，依托公共信息平台，向市场公开招标代理机构的服务项目、信用状况、投诉处理等全过程信息。对于专业能力突出的代理机构给予等级较高的信用评价，而对于过度依赖低价竞争、专业能力较差的代理机构，则以较低的信用评价等级形成市场评价约束，倒逼其专注于能力建设，最终形成以能力为核心、以质量为导向的行业竞争逻辑。

健全行业自治机制，强化职业共同体建设

为增强招标代理机构的自我约束能力，应当健全行业内部的自治机制。首先，应当回归招标代理行业的双重属性，发挥招标代理协会的枢纽作用。除了传统意义上的信息共享与业务交流，招标代理协会还应当进一步发挥其在行业秩序维护、职业伦理塑造等方面的作用。各级招标代理协会应当根据国家的产业规划与区域发展规划，深入开展行业研究，实现专业化与区域化的紧密结合，并据此制定行业普遍认同的执业行为准则和职业道德准则。同时，定期发布基于区域差异与服务内容的收费指引，从提供价格参照的角度引导市场主体的行为，抑制持续性的盲目低价竞争行为。其次，建立行业内部的惩戒体系，形成招标代理协会的实质约束力。对于违反行业规范、破坏市场秩序的代理机构，行业协会可以通过约谈提醒、行业通报以及取消评优资格等方式实施约束，增强行业自治规则的执行力。对于长期实施低价竞争行为、有损行业声誉的机构，招标代理协会可对其进行公开批评并向监管部门提出处罚建议等。最后，强化职业伦理建设，增强行业共同体意识。如前所述，招标代理机构能够通过其专业能力促进公共资源的合理配置，促进招标活动的顺利运行。对此，应当加强行业主体对其共同价值和共同利益的认知，通过组织定期的经验分享、专业培训、优秀案例评选等形式，引导其从个体利益最大化逐渐转向兼顾行业整体利益乃至社会福祉的长期竞争逻辑，提升从业人员的执业归属感，回归招标代理服务的专业价值与公共使命。

完善市场监管机制

监管体系的滞后是造成招标代理收费“内卷”持续的重要原因，为有效治理招标代理行业“内卷”，必须尽快完善能够适应市场格局的监管机制。首先，推动监管重心向竞争秩序监管转型。长期以来，针对招标代理服务的监管主要是程序监管。在市场化改革深化的背景下，监管部门应当将维护竞争秩序纳入监管目标之中，加强对低价竞争行为的动态监管，充分利用数智时代的技术红利，对中标价格、代理机构关联关系、服务收费等情况进行智能预警和精准识别，将持续以异常低价获取业务的机构列为重点监管对象。其次，健全跨部门联动监管体制。明确牵头部门与相关配合部门的权责边界，加强跨区域跨部门的联合执法与协同治理，以全过程监管网络的构建避免真空监管。同时，依托公共资源交易平台，推动跨区域跨部门的信息共享，实现行业监管信息与信用评价信息的衔接，避免重复执法。最后，强化竞争法对内卷竞争行为的规制功能。当市场主体以明确低于合理成本的方式抢占市场份额并对竞争对手造成不良影响时，其竞争行为逐渐偏离服务质量导向，而异化为单纯的价格竞争，必须借助竞争法工具维护竞争秩序。除了依托大数据建立异常低价识别预警机制，关注显著低于成本的报价行为，还可以借鉴竞争法关于掠夺性定价的规制思路，重点关注前端采取象征性收费甚至零收费，而后以隐性收费方式弥补成本的行为，提高违法违规成本，防止价格竞争演变为对市场秩序的破坏。

结语

招标代理行业在市场准入放开后形成了高度竞争的市场结构，而由于具有公共治理属性的招标代理服务被纳入完全市场化价格竞争逻辑之中，行业逐渐形成“低价优先”的竞争机制。在招标人低价偏好与主体责任缺位的共同作用下，低价竞争不断强化，并进一步导致行业自律机制弱化、职业共同体瓦解。与此同时，监管体系未能及时回应行业竞争逻辑的异化，最终导致收费“内卷”现象持续蔓延。招标代理收费治理的核心，并不在于限制竞争，而在于修复失调的竞争秩序，矫正公共性服务被完全市场价格逻辑支配后的错位，使招标代理行业竞争重新回归专业能力、程序价值与公共信任本身。

（作者单位：华东政法大学经济法学院）