执行本国产品政策对供应商合理报价的推动影响

2025年9月，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，以下简称34号文）。34号文的出台，有助于建设开放有序、科学竞争的政府采购市场，是鼓励和促进外商参与投资，切实维护各类平等市场主体合法权益的关键抓手，标志着政府采购制度迈向更加规范化、透明化、国际化的新阶段。

构建本国产品“三层认定标准体系”，拓展政府采购相关政策执行范围

34号文对政府采购中原本缺位的“本国产品”概念重新界定了清晰、直观、可操作的“三层认定标准体系”，具有“基础条件＋细分领域＋递进”等特征，更为系统完整，且详细梳理了执行要点。一方面，34号文结束了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条“应当采购本国货物”长期缺乏认定标准的模糊状态，补齐了政府采购制度的“关键版图”。另一方面，这也是对《国务院办公厅关于印发〈政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）〉的通知》（国办发〔2024〕33号）“建设法规体系”部分提出的分类施策、稳妥推进、逐步建立政府采购中本国产品标准体系和动态调整机制要求的积极响应与具体落实。

具体来说，34号文构建的本国产品认定标准体系更为科学合理、层次分明：

一看区域生产属性。本国产品应当在中国关境内实现从原材料、组件（以下统称组件）到产品的生产制造，这也是本国产品最基础的认定条件。二看组件成本属性。即由财政部会同行业主管部门另行确定部分产品，其在中国境内生产的组件成本占比应达到规定比例（以下简称境内组件成本比例）。在境内组件成本比例相关要求实施前，中国境内生产的产品视同本国产品，具体由供应商根据投标（响应）产品实际情况作出自我声明。三看关键产品属性。在符合第一、第二层条件的基础上，34号文针对部分特定产品，进一步提出“关键组件、关键工序在中国境内生产、完成等要求”。该类产品的具体范围同样由财政部会同行业主管部门自34号文施行之日起5年内，在充分调研、征求意见后出台具体产品相关要求。笔者认为，这类特定产品不仅是整体在中国境内装配，更要满足产地、成本贡献和关键环节的国产化要求，确保产品质量和产业链、关键技术的自主可控。因此，其可能主要聚焦于未来发展的关键领域和重要场景，或对国家经济安全等领域有重大影响或具有战略发展意义的产品，如合作创新产品、数智化新技术产品、信息安全产品、高精尖技术产品等。

34号文的出台，还通过明确政府采购本国产品标准与政策（以下简称本国产品政策），对本国产品实施“价格评审优惠”，进一步拓展政府采购政策的覆盖范围、完善政策功能，通过明确评审因素和具体标准，为供应商开展有序竞争、充分博弈提供了全面的实操指引，有效推动政府采购市场规范健康发展。这也是《深化政府采购制度改革方案》明确的重点工作，凸显了政府采购在市场资源配置、产业发展引领方面的政策工具价值。

无序竞争乱象丛生，严重影响政府采购市场秩序

《政府采购法》第三条明确了政府采购应当遵循的“三公一诚”原则，其精神贯穿于政府采购活动的全生命周期。其中，公平竞争是政府采购的基石，其核心要义是在保障“三公一诚”原则基础上，在以科学合理、厉行节约为导向确定采购需求，且不设置不合理条件对供应商进行差别或者歧视待遇的前提下，通过资格条件、实质性要求以及评审因素与标准的设计，充分激发供应商之间的良性竞争。

政府采购对象包罗万象，涉及各行各业、多种形态及不同技术规范、行业标准，加之具体项目在特点、实际需求、应用场景、预期目标、受众群体、政策环境等方面存在差异，不存在完全相同、可直接复制的项目。因此，资格条件、采购需求、评审因素的设置及评审方法的选用，均需以相关制度为依据，结合项目实际审慎考量。针对评审因素，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条第一款规定：“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。”针对政府采购货物和服务招标投标项目，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条第二款进一步明确，“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素”，且该要求需在采购文件中明确载明。综上，报价仅是体现供应商充分竞争与公平择优的评审因素之一，而非唯一。

价格竞争是市场竞争的重要形式，但无序竞争会对行业发展、产品创新、质量安全等产生负面影响，阻碍国民经济健康发展。实践中，部分供应商为谋取中标（成交）或推行捆绑式销售的竞争策略，或采取低价抢占市场的现象屡见不鲜。一些忽视产品技术功能，以次充好却能依靠低价“逆袭”中标（成交）的案例，不同程度地误导市场将重心从提供优质产品、提升专业水平、优化售后服务、夯实履约能力转向低价竞争策略，进而导致出现无序竞争的市场乱象。可见，为获取政府采购合同而过度压低价格，一方面会妨碍供应商之间的公平竞争，破坏良性竞争氛围；另一方面，也可能因价格过低、成本上升，以及履约过程中各类要素调整、政策环境动态变化等突发情况，导致原中标（成交）供应商放弃订立合同或者履约过程中“半途而废”等问题，严重影响项目质效。其中，放弃订立合同属于中标（成交）供应商非法改变采购结果，违反《政府采购法》第四十六条之规定，将承担因违反诚实信用原则，致使采购人信赖利益损失所产生的缔约过失责任；履约过程中“半途而废”属于《政府采购法》第五十条明确禁止的“不得擅自变更、中止或者终止合同”违法行为。对此，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第七十二条第二项至第六项，依照《政府采购法》第七十七条第一款规定，应追究相关供应商法律责任，包括罚款、一至三年内禁止参加政府采购活动等。

不可回避的是，部分监督管理部门缺乏履职尽责、维护公平正义的担当精神，对日常监管、投诉处理以及监督检查过程中发现的虚假承诺、无正当理由放弃缔约，以及履约过程中提供假冒伪劣产品、擅自转包、随意变更或者终止（中止）政府采购合同等违法违规线索，存在推诿扯皮、“不告不管”、不主动作为的情形；还有部分监督管理部门懒政怠政、存在“以管代罚、应罚不罚”甚至不闻不问的现象。这种做法不仅不利于“一处失信、处处受限”的社会诚信体系构建，反而因违法成本过低，变相纵容部分供应商的违法违规行为，使其丧失责任意识和对政府采购法律制度的敬畏之心。社会公众也容易因此对政府采购活动的严肃性、公正性产生不解、质疑乃至错误认知。

本国产品政策的执行，对于解决异常低价问题有积极推动作用

为应对异常低价问题，87号令第六十条设置了“异常低价审查机制”，即“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。87号令第六十条在实务中的运用主要体现在以下4个方面：

首先，明确了政府采购货物和服务招标项目中，启动供应商异常低价的主体为评标委员会，并赋予其一定自由裁量权。评标委员会成员通过对比供应商报价，结合其自身专业水平及认知，“认定”是否需要启动该澄清程序。

其次，政府采购法体系的“异常低价审查机制”，较之《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十一条第五项，以及规制依法必须进行招标的工程建设项目的《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号）第二十一条的规定存在明显区别。招标投标法体系禁止的低于成本投标，指不得低于投标人的“个别成本”，而非市场平均成本。《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》明确，“投标人的投标报价低于成本，不仅不具有可持续性，影响项目质量，也会导致不公平竞争”，“这里的‘成本’是指投标人的个别成本，而不是社会平均成本，也不是行业平均成本。投标人以低于社会平均成本但不低于其个别成本的价格投标，是应该允许和鼓励的，有利于促使投标人挖掘内部潜力，改善经营管理，提高管理水平”。近期，国家发展和改革委员会与国家市场监督管理总局联合发布《关于治理价格无序竞争维护良好市场价格秩序的公告》，再次提出“经营者应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，自觉规范招标投标行为，不得以低于成本的报价竞标，保障产品和服务质量”等要求，其中的“成本”同样以投标人的个别成本为衡量标准。而政府采购法体系认定供应商的报价合理性时，与其个别成本无直接关联；反之，供应商的报价是否低于个别成本，也不再作为判断其报价合理性的维度。

再次，是否需要启动低价澄清程序，关键在于评标委员会是否认为供应商的报价明显低于其他合格供应商报价，且存在影响产品质量或者无法诚信履约的潜在风险——此处需再次强调，无须纠结供应商的报价是否可能低于其个别成本。一方面，因招标投标法体系禁止的是报价低于投标人的“个别成本”，而非社会平均成本，而投标人（供应商）的个别成本受其经营策略、生产与商务营销能力、企业管理水平、人员薪资、内控制度、供应链发展程度、技术研发能力、配套运输和售后服务能力，以及宏观经济环境与应用场景等多重因素影响，在实践中难以在评审现场短时间内直观衡量、判定，导致评标委员会依法履职的工作难度较大；另一方面，2019年《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）修正后已删除原第十一条禁止经营者低于成本销售的有关规定。2025年修订的《反不正当竞争法》第十四条则规定：“平台经营者不得强制或者变相强制平台内经营者按照其定价规则，以低于成本的价格销售商品，扰乱市场竞争秩序。”该条款规制主体是相关交易（经营）平台，主旨是禁止其通过搭建交易（经营）平台所形成的管理优势、具有的主导地位或者通过制定平台内的交易规则，“强制或干预”市场主体等经营者违背其自身意愿，要求“以低于成本的价格销售商品”。这与经营者自主决策、结合自身实际情况、资源配置和市场发展战略等因素，确定报价策略来参与竞争，要区分开来。实际上，与政府采购、招标投标法律制度中“采购人（招标人）不得规定最低限价”等禁止性规定“殊途同归”。《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第十一条对于市场主体的自主决策权也明确予以保护，即“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预”。如经有关程序与结论认定，确实存在低于其个别成本竞争（招标投标法体系）或异常低价可能影响产品质量或者无法诚信履约（政府采购法体系），应对其作投标（响应）无效处理。

最后，87号令明确了启动低价澄清后的具体程序和要求，即“应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

尽管87号令为政府采购法体系的异常低价审查确立了基础框架和实施原则，且不再“直接”聚焦于供应商的报价是否低于其个别成本这一难以量化判定的视角，但由于政府采购项目涉及各类采购标的与不同行业，存在较多行业壁垒与信息茧房，采购人、代理机构以及评审专家等主体无法对所有采购标的全面掌握，市场信息捕捉不及时、不对称的现象较为常见，导致难以在采购文件中结合具体项目特点，提前针对性地明确“异常低价审查”启动时，供应商需要提供何种佐证材料以证明其报价“合理性”。因缺乏具体实操细则，总体来看，87号令第六十条设计的“异常低价审查机制”，其落实情况未达到理想预期。

在上述背景下，随着本国产品标准与政策的落地执行，供应商为争取相应政策支持，享受高达20％的价格评审优惠，以提升自身竞争力和综合得分，极有可能在竞争策略中优先考虑提供符合要求的本国产品，进而切实影响其报价策略。

具体来说，根据本国产品认定标准体系的第二层次，细分产品的认定标准关键在于“在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例”，而非该产品的投标（响应）报价占比。由于多年来政府采购的规则习惯，加之供应商对自身产品成本讳莫如深，采购文件中鲜见要求供应商注明其合理成本的条款。而供应商针对分产品境内组件成本占比进行的声明又是享受支持政策的“必经之路”。34号文规定，供应商出具《关于符合本国产品标准的声明函》（以下简称《声明函》）或财政部会同有关部门规定的有关证明文件，即视为本国产品，且不得再要求供应商提供其他证明材料。即在评审阶段，需以《声明函》或规定的有关证明文件为准认定供应商“境内生产的组件成本占比是否达标”，进而判断供应商是否提供了符合要求的本国产品。

在有关证明文件公布前，为减少部分供应商以“境内组件成本占比”为由随意质疑、投诉，进而可能影响项目质效，笔者建议，在编制采购文件时，可前瞻考虑、有针对性地提出相关规定和举措。例如，在投标（响应）文件格式中设计境内组件成本分析表或在“分项报价表”部分，要求供应商填写细分产品组件的成本价格。此举一方面不违反34号文“不得再要求供应商提供其他证明材料”之规定；另一方面，通过在投标（响应）文件中展示分产品组件的“成本价格”，既能与《声明函》“境内组件成本占比”等关键信息闭环链接，又可补缺《声明函》格式中仅有组件成本占比、但无组件成本价格的信息缺口，二者互为支撑。后续若涉及投诉处理、监督检查等问题，也可与供应商提供的组件或产品的会计核算数据、采购合同、进货记录等材料衔接印证。

需要注意的是，无论是采购人、采购代理机构，还是评标委员会、询价小组、谈判小组、磋商小组等评审主体（以下统称评审委员会），对获悉的组件成本等商业信息均负有保密责任，不得以任何方式向其他无关主体透露，否则将违反《政府采购法实施条例》第四十条以及《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）规定的不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的国家秘密、商业秘密等要求。若采购文件要求供应商在投标（响应）文件中展示细分产品境内组件的“成本价格”，尽管供应商个别成本并非政府采购法体系中“报价合理性”的判断维度，但仍可以在一定程度上作为判断其报价合理性的侧面印证之一。

对本国产品与中小企业实行“双重价格评审优惠”

从34号文规定的本国产品政策具体支持举措来看，其采用了与非专门面向中小企业采购项目相同的“价格评审优惠”；加上政府采购法体系的价格分值均执行“低价优先法”，“价格分值比重＋本国产品＋价格评审优惠”后，可能直接影响评审基准价的确定以及供应商的择优排序。从34号文规定可知，对于包含多种采购标的的项目，供应商提供的符合本国产品标准的产品成本之和，需要达到全部产品成本之和的80％以上，才能给予该供应商全部产品报价20％的价格评审优惠。这一规则既有利于项目实施，也有助于促进以“优质优价”为目的的有序竞争，具体有两方面好处：一是针对多种采购标的项目乃至混合类项目，实质上简化了评审委员会的认定和详细评审工作，一定程度上有助于提高采购质效、减少不必要的“误评错定”。二是从本国产品政策具体执行的规则导向来看，一方面供应商可享受高达20％的价格评审优惠，这能在一定程度上提升其参与项目的竞争力，弱化其因其自身其他评审因素存在的短板以及综合实力的不足带来的劣势，改变原本为了中标（成交）而过度追求低价的竞争价值判断；另一方面，供应商若想获取本国产品政策支持，其提供的本国产品的成本之和至少需要达到其全部产品成本之和的80％，并通过《声明函》等形式“意思表示真实”，如实展示本国产品的成本占比。即使采购文件没有规定供应商需在投标（响应）文件中体现相应产品的组件成本价格，结合其相应产品报价，也可对该产品的成本大致推理判断。因此，毫无争议的是，本国产品的具体支持政策与非专门面向中小企业采购项目中给予符合要求的小微企业，虽然同为“价格评审优惠”，但在政策适用范围、享受主体、启动条件、具体运用措施及执行细节上均存在本质区别，分属两套机制、两个“赛道”。

严格来说，供应商若同时符合本国产品和中小企业扶持政策的要求，可同时享受两项政策的支持。例如，某政府采购货物项目既有本国产品又有非本国产品参与竞争，其中供应商甲提供了小微企业生产并使用了该小微企业的注册商标，且符合34号文规定的本国产品标准。若该项目专门面向中小企业采购，供应商甲毫无疑义地可通过资格审查，并在评审阶段因本国产品政策给予供应商全部产品报价20％的价格评审优惠。如该项目非专门面向中小企业采购，则需要在评审阶段给予供应商甲双重价格评审优惠的政策支持：一是根据项目采购文件规定的比例给予供应商总报价相应的价格评审优惠；二是由于供应商甲提供了符合要求的本国产品，给予其全部产品报价20％的价格评审优惠，且该比例为固定值，不得人为调整设定。据此可知，两项优惠互不交叉、互不重叠，并不存在同时符合要求二选一执行的问题。此时，该项目执行“双重价格评审优惠”的公式具体为：评审报价＝总报价－（总报价*X%）－（全部产品报价*20%）。尤其需要注意，对于多种采购标的或货物、服务混合类项目，需要剔除供应商总报价中可能存在的“服务标的报价”，以单纯的全部产品报价作为价格评审优惠的基础进行计算。通过政府采购政策要求执行的评审因素和具体标准，可引导供应商选择小微企业制造的本国货物，给予相应政策扶持，最终实现采购结果的“优质优价”与“物有所值”。价格评审优惠比例叠加后最高可达40％，且优惠后的评审报价仅用于参与评审，一旦该供应商中标（成交），优惠后的评审报价不作为合同缔约依据，合同金额仍然以供应商的投标（响应）报价为准。原本为提升自身竞争力、实现中标（成交）而选择异常低价竞争策略的部分供应商，可能会因这两项支持政策调整其竞争策略。

（作者系宁国市港发建设投资有限公司监事）