34号文中本国产品认定标准的实务理解与适用

为主动对接国际高标准经贸规则，在政府采购领域实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境，2025年9月，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，以下简称34号文）。笔者紧扣34号文的核心精神，尝试通过深入浅出的例子拆解本国产品标准落地中的实务操作，以期为各级政府采购监督管理部门、采购人、供应商和评审专家等相关方精准理解本国产品标准的实践逻辑提供参考和借鉴。

34号文构建了“在中国境内生产＋在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例＋特定产品的关键组件、关键工序符合相关要求”的三重标准认定体系，既实现了对“真国货”的精准界定，也兼顾了对外开放公平原则。

在中国境内生产

三重标准认定体系中，“在中国境内生产”是本国产品认定的基础前提，该标准涉及对“中国境内”“生产”“原材料”“组件”等核心概念的界定，需结合法律规定与实务场景逐一厘清：

关于“中国境内”

34号文提及的“中国境内”限于特定的政府采购领域，特指中华人民共和国关境内。根据《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）、《财政部办公厅关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库〔2008〕248号）等规定，我国现行关境是指适用《海关法》的中华人民共和国行政管辖区域，不包括中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区和中国台湾金马等单独关境地区。换言之，在中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区和中国台湾地区生产的产品，不符合“在中国境内生产”的本国产品认定标准，不属于本国产品。上述地区生产的产品进入中华人民共和国关境（内地）时，需按规定办理海关手续，且在政府采购领域视为进口产品。

关于“生产”

经原材料、组件转化为产品的属性改变过程，称之为“生产”。

属性改变是指经过制造、加工或者组装等工序，产生完全不同于原材料、组件的新产品，且该产品具有新的名称和特征（含用途）。具体而言，原材料或组件经过一系列制造、加工、组装过程后，变成了一个全新的产品，这个新产品与原材料或者组件相比，在名称、特性（如形状、功能、用途、价值）都有本质的不同，而非为了保护产品、方便销售等进行的细微操作。不改变产品的核心功能和用途，不改变产品的基本材料和成分，不改变产品的设计和性能，不能称为属性改变。例如，棉花（原材料）“华丽转身”成纺织面料（产品），属于属性改变；把CPU（Central Processing Unit，中央处理器）、显卡、内存、硬盘等（组件）“化零为整”成电脑（产品），属于属性改变。给汽车抛光打蜡，给智能手机贴保护膜等，均属于细微操作，不属于属性改变。

关于“原材料”

原材料是指制造商用于制造、生产或者加工成最终产品，且未经加工或者仅经初步加工的基础物料。

在认定本国产品标准时，是否要求原材料产于中国境内？例如，中国从沙特阿拉伯进口原油，在中国境内炼油厂“脱胎换骨”加工成汽油，此汽油是否因原材料并非产于中国境内，或某原材料成本占该产品总成本比例较高，而导致其不属于本国产品？

笔者分别针对特定产品与非特定产品两种情形进行阐述。

1.特定产品：若原材料经过关键工序生产转化为产品，或者由原材料生产为某特定产品的关键组件，34号文已作出初步规定，后文将结合本国产品的第二项和第三项认定标准进一步分析。

2.非特定产品（包括非特定产品的组件）：是否应将原材料产于中国境内作为认定其为本国产品的标准，34号文未作出明确规定。即只要原材料在中国境内直接进行实质性加工、实现属性改变形成的产品，或者非特定产品在中国境内生产且其在中国境内生产组件成本占比达到规定比例，均属于本国产品。

在回答上述问题时，笔者认为，对于进口原材料在中国境内直接进行实质性加工后实现属性改变的非特定产品，可能需要引入“增值比例”作为本国产品的认定标准之一，即进口原材料在中国境内进行实质性加工后，产品在中国境内产生的增值（在中国境内发生的劳动力、设计、研发等）应达到一定比例以上，该比例需由国家有关部门按不同产品类别设定。若进口原材料成本过高，导致“增值比例”低于规定标准，笔者倾向于认定该产品不属于本国产品。由原材料生产为某产品组件的，笔者认为也应适用相同的价值判断标准，具体分析见后文。

原材料的范围是否有限制

原材料是否必须为《政府采购品目分类目录》中的货物类产品？是否可以包含本国产品标准适用范围之外的农林牧渔业产品等？对于第一个问题，答案是否定的：核心关注点应是采购产品本身是否属于《政府采购品目分类目录》中未被额外排除的货物类产品，至于该产品的原材料是否属于该目录中的货物类产品，无须额外限定。对于第二个问题，答案显然是肯定的，即政府采购产品可包含本国产品标准适用范围之外的农林牧渔业产品。​

之所以特别提出上述问题，是因为实践中可能有人想当然认为某物品“非此即彼”，要么是“原材料”，要么是“产品”。虽说“原材料”是生产或加工过程的起点与投入项，“产品”是生产或加工过程的终点与产出项，二者存在明显区别，但“原材料”与“产品”的界定需结合其所处生产环节进行功能定位，并非“非黑即白”的简单判断。例如，面粉经过生产加工可制成面包，此时面粉是面包的原材料，但不能因此定性面粉只能为原材料。根据2022年版《政府采购品目分类目录》，面粉（谷物细粉）属于“食品、饮料和烟草原料”类货物，编码为A07060101，是由小麦经过实质性加工形成的产品。

关于“组件”

组件是用于组装或者构成更复杂设备、产品的部分或者零件，其本身通常并非最终用户可直接使用的完整功能单元。组件更近似“零件”或者“模块”，需与其他组件组合后，才能实现完整功能。

相对于组件，产品是完整且可独立使用的功能单元，能够满足最终用户的特定需求。需要特别指出的是，对不同使用者而言，组件本身也可被视作一种产品，因为组件具备具体功能，且可作为独立物品销售。例如，内存条作为电脑（产品）的“组件”，既可单独作为商品售予消费者，也可售予制造商。

在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例

本国产品标准关注的是最终产品在中国境内生产的大前提下，其在中国境内生产的组件成本占比问题。

关于“组件成本”与“产品总成本”

狭义的组件成本是指组成产品的单个组件成本，而34号文规定的组件成本是指组成1个最终产品的各个组件成本的总和，即“组件总成本”。组件成本是产品总成本的一部分，可理解为产品总成本中直接材料成本的子集。产品总成本，顾名思义，是指产品的全部成本费用，其中包括所有组件成本（组件总成本）以及配套设计、组装、测试、包装等成本费用。

关于“组件成本核算”

产品在中国境内生产的组件成本，按照《中国境内生产的组件成本核算基本规则》进行核算。

1.产品在中国境内生产的组件成本，按照其二级组件的相关成本进行核算为原则；若按照产品一级组件进行成本核算能够满足中国境内生产的组件成本判定需求，可作为例外处理，按照一级组件的相关成本进行核算。二级组件可理解为“零件的零件”，如电脑中的主板、硬盘、内存等“零件”属于一级组件；主板上的芯片、电容、电阻这些“零件的零件”属于二级组件。

2.二级组件在中国境内生产的，其全部成本计入中国境内生产的组件成本；二级组件不在中国境内生产的，其成本不计入中国境内生产的组件成本。

3.组件成本和产品总成本以相关会计核算数据、采购合同、进货记录等为基础进行计算。

关于各组件是否应在中国境内生产

假设财政部已公布某产品为本国产品的标准是产品需在中国境内生产，且中国境内生产的组件成本占产品总成本的比例必须达到60％以上。某供应商提供的产品在中国境内由组件A、组件B和组件C组装生产，其基本情况如表1所示。

该产品的“中国境内生产的组件成本”等于组件A成本（600万元）和组件B成本（400万元）之和，即1000万元。该产品总成本（简化计算，下同）等于组件A成本（600万元）、组件B成本（400万元）和组件C成本（500万元）之和，即1500万元。“中国境内生产的组件成本”占比为1000万元/1500万元≈67％，达到60％以上的要求；该产品在中国境内生产，故供应商提供的该产品属于本国产品。

上述案例中，组件A虽然使用进口原材料，但因其在中国境内生产，因此整个组件A的成本都算作“中国境内生产的组件成本”；组件C不在中国境内生产，即便组件C的原材料产于中国境内，也不能认定组件C为中国境内生产的组件。总之，政策关注的是最终产品的生产地和整体国产化程度，产品所有组件的生产地是否在中国境内（即是否为国产组件）并不受限制，各组件的产地不是判断是否属于本国产品的决定性因素。重点在于最终产品是否在中国境内生产，且在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例。当然，若各组件全部在中国境内生产，该比例为100％，必然符合规定比例要求。

关于各组件的原材料产地（成本）的思考

假设财政部已公布某非特定产品为本国产品的标准为产品在中国境内生产，且中国境内生产的组件成本占产品总成本的比例必须达到60％以上。某供应商提供的该产品在中国境内由组件D、组件E和组件F组装生产，其基本情况如表2所示。

从表2可知，该产品的全部组件均在中国境内生产，其中“中国境内生产的组件成本”占产品总成本的比例为100％，因此该产品属于本国产品。

对于非特定产品，在无关键组件、关键工序的前提下，组件D和组件E由进口原材料在中国境内生产而成。由于进口原材料成本占各组件成本的比例极高，经简化计算，组件D、E的增值比例较低，未达到规定比例（假设国家有关部门规定此类产品的比例为30％）。因此，在计算“中国境内生产的组件成本占产品总成本比例”时，笔者倾向于不将该类增值未达标的组件认定为“中国境内生产的组件”（即不纳入境内生产组件成本核算范围）。该案例中，产品在中国境内生产的组件成本占产品总成本的比例为500（组件E）/1500≈33％，未达到60％，故供应商提供的该产品不属于本国产品。

需要特别说明的是，从进口原材料“脱胎换骨”成产品或者某产品的组件时，从“国产化程度”价值判断标准出发，应关注其“增值比例”的问题，此为笔者的思考与建议。毋庸置疑，在政府采购领域，本国产品认定必须严格遵照34号文规定执行，该规定为本国产品认定的唯一标准与最终准则。

特定产品的关键组件、关键工序符合相关要求

明确“在中国境内生产”的基础前提与“境内组件成本占比”的量化要求后，34号文针对特定产品进一步提出关键组件、关键工序的合规要求，形成三重标准认定体系的完整闭环，确保对“真国货”的界定既全面又精准。

关于适用范围

该标准只适用于特定产品，并非所有产品。若产品为财政部会同有关行业主管部门确定的特定产品，想要被认定为本国产品，除了需要符合前面已提及的两项标准，其关键组件、关键工序还应符合相关要求。

关于关键组件、关键工序

关键组件指产品中决定产品核心功能、性能、质量或者安全性的重要组成部分。若此类组件质量不达标或缺失，产品将无法正常运行，或者性能大幅下降，如手机（产品）的芯片。关键工序指在生产过程中对关键组件的特性、功能、质量或者可靠性产生重要影响的加工、制造、组装、测试及其他相关的工艺流程，如汽车发动机（产品）的缸体铸造等。

不同特定产品的关键组件、关键工序可能存在差异。多数特定产品对关键组件、关键工序两项关键要素均作出要求，且一般情况下，多数关键工序是针对关键组件制定的。对于原材料经实质性加工后属性转变为产品的情况，因不存在关键组件，故仅对关键工序作出要求。

34号文提及的本国产品标准作用和意义明确，其作用主要体现在两方面：一是确保核心部件的国产化和供应安全；二是保证重要制造环节的自主可控，进而维护产业链稳定。本国产品并非仅“在中国装配”，而是需满足生产地、成本贡献和关键环节的国产化要求，以确保产品质量、产业链及核心技术的自主可控。

是否存在“未确定关键组件、关键工序前的特定产品”

针对此问题，业界可能存在“伪命题说”和“事实存在说”两种截然不同的观点，笔者倾向于后者。

“伪命题说”认为：关键组件、关键工序的确定，是认定产品为特定产品的重要前提。特定产品的确定，必然伴随其关键组件、关键工序的确定。换言之，不会出现某产品已被确定为特定产品，但其关键组件、关键工序还未确定的情形，只有明确了关键组件和关键工序，才能最终认定该产品是否符合“特定产品”的标准。因此，“未确定关键组件、关键工序前的特定产品”属于伪命题。

“事实存在说”认为：关键组件、关键工序的确定涉及复杂技术问题，且政策制定和实施是渐进过程。实践中，有关部门会先确定某些产品为“特定产品”，以体现政府对这类产品的重视，再逐步研究并明确其关键组件、关键工序标准。此外，部分行业的关键技术、工序可能随着技术发展动态变化，导致短期内无法确定其关键组件、关键工序。也就是说，实践中确实存在“未确定关键组件、关键工序前的特定产品”的情形。

综合认定标准

在厘清“在中国境内生产”“境内组件成本占比”“特定产品关键要素”三重标准的核心内涵后，需结合政策实施阶段（稳定期、过渡期）及特殊情形，构建本国产品的综合判断框架，具体如下：

稳定期

1.对于特定产品

财政部会同有关行业主管部门对产品的关键组件、关键工序有特别要求的产品，界定为特定产品。作为本国产品，其认定标准细分为：

（1）若产品由原材料经属性改变加工而成（非组件组装生产），需同时符合“在中国境内生产”和“特定产品的关键工序符合相关要求”，二者缺一不可。

（2）若产品由不同组件组装生产完成，需同时符合“在中国境内生产”“在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例”“特定产品的关键组件、关键工序符合相关要求”，三者缺一不可。

2.对于非特定产品

除特定产品外，其余产品为非特定产品。作为本国产品，其认定标准细分为：

（1）若产品由原材料经过属性改变而成（非组件组装生产），仅需符合“在中国境内生产”单标准即可。

（2）若产品由各组件组装生产，需同时符合“在中国境内生产”和“在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例”，二者缺一不可。

过渡期

过渡期的设定旨在体现政策的包容性和渐进性，避免“一刀切”式突然调整给制造商带来较大冲击，为制造商、供应商预留了生产调整时间，进而鼓励和支持制造商在中国境内进行生产，并逐步提升产品国产化水平和比例，确保本国产品认定机制逐步完善、科学合理。

1.在分产品中国境内生产的组件成本占比相关要求实施前，符合“在中国境内生产”标准的产品，在政府采购活动中视同本国产品。

财政部和相关行业主管部门之所以要按“分产品”原则确定成本占比，是因为不同类型产品的供应链结构和生产模式可能差异较大。例如，部分产品高度依赖进口零部件，短期内难以提高国产组件的比例。因此，针对不同产品设定差异化成本占比目标，更具合理性与务实性。

2.前文关于是否存在“未确定关键组件、关键工序前的特定产品”讨论，持“事实存在说”的观点还需回答另一个问题：此类特定产品是否与前述“成本占比要求实施前的产品”一致，可在政府采购活动中视同为本国产品吗？34号文对此并未作出明确规定。对此存在两种观点：一是认为此类产品在政府采购活动中不能视同为本国产品；二是认为某产品已确定为特定产品，即便其关键组件、关键工序尚未明确，可暂视同符合该要求，若同时符合“在中国境内生产”和“在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例”（若已明确）标准，即可在政府采购活动中视同本国产品。

笔者支持第二种观点，即在过渡期“只要产品在中国境内生产，在政府采购中即视同本国产品”。例如，某供应商提供的某特定产品，其所有组件、工序均在中国境内完成，却因该类特定产品的关键组件、关键工序尚未明确，导致既无法认定其为符合标准的本国产品，也无法将其视同为本国产品，最终导致该产品无法享受政府采购本国产品支持政策，甚至无法参加政府采购活动。此种结果完全偏离了过渡期政策的预设目的，显然不恰当。过渡期政策的核心是宽松引导、支持国产（以第一项标准为核心），因此应暂时将上述案例中的产品视为国产产品，避免阻碍国产产品参与政府采购活动。

特殊情形

对于不符合34号文规定的本国产品标准的产品，是否必然无法享受政府采购对本国产品的支持政策，甚至无法参加政府采购活动？答案并非绝对，存在特殊情形：34号文明确规定，中华人民共和国缔结或者共同参加的国际条约、协定对政府采购中本国产品政策另有规定的，按照有关条约、协定执行。例如，若中国与某国签订了自由贸易协定，双方约定各方产品在市场准入、政府采购等方面享受国民待遇，即便该国产品不符合34号文规定的本国产品认定标准，仍可在我国政府采购活动中视同本国产品，享受与本国产品同等的待遇。34号文的该条规定，既体现了我国支持本国产品发展的立场，也彰显了遵守国际规则、履行国际承诺的开放态度。

政策执行与争议处理

采购人应当在采购文件中明确要求供应商对其提供的产品出具《关于符合本国产品标准的声明函》，或者财政部会同有关部门规定的有关证明文件。出具符合要求的《关于符合本国产品标准的声明函》或者有关证明文件的，该产品视为本国产品，采购人不得再要求供应商提供其他证明材料。采购人应当随采购结果同时公告中标或者成交供应商提供的上述声明函或者证明文件。

政府采购监督管理部门在政府采购投诉处理、监督检查中，对供应商提供的产品是否符合本国产品的三重标准产生的争议，34号文已有明确规定，此处不再赘述。

结语

34号文对本国产品的三重标准认定，绝非简单的“身份划分”，而是为中国制造划定了清晰的“导航线”与“支撑点”。从生产环节的本土扎根，推动产业链升级和供应链安全保障，再到核心技术的自主可控，三重标准层层递进，既堵住了“伪本土”的漏洞，也为真正深耕国内市场、突破关键技术的企业搭建了舞台。其价值将不止于“筛选合格产品”，更在于引导市场资源向本土创新链、产业链的关键环节集聚。所以，实践中应当精准把握三重标准的核心要义，进而实现对“真国货”的精准界定，助力中国产业在全球竞争中构筑“本土优势”，最终实现从“中国制造”到“中国智造”的全面升级。