银川市兴庆区财政局与宁夏银川洁利厨房设备有限公司其他行政行为二审行政判决书

宁夏回族自治区银川市中级人民法院

行政判决书

（2020）宁01行终17号

　　上诉人（原审被告）银川市兴庆区财政局，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区银河巷25号。

　　法定代表人杜毓英，局长。

　　行政机关出庭负责人郝晓晴，该局副局长。

　　委托代理人李鸿，宁夏言宗律师事务所律师（特别授权）。

　　被上诉人（原审原告）宁夏银川洁利厨房设备有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。

　　法定代表人田敬平，经理。

　　委托代理人陈宏梁，宁夏宁竟达律师事务所律师（特别授权）。

　　原审第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。

　　法定代表人张力，董事长。

　　委托代理人陈登雄，宁夏宁银律师事务所律师（特别授权）。

　　上诉人银川市兴庆区财政局因与被上诉人宁夏银川洁利厨房设备有限公司、原审第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司不履行法定职责一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院审理查明，2016年8月，银川市兴庆区招标采购办公室就兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施设备采购项目委托第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司向社会公开招标。2016年11月4日至2017年3月9日，原告及山东泰尔厨业有限公司、宁夏钱缪厨房设备有限公司、宁夏富邦商用厨房设备有限公司、银川鲁宝厨业有限公司、山东京都厨业有限公司、山东宇丰商用厨具有限公司共七家公司先后进行了三次投标。后山东泰尔厨业有限公司中标。原告认为该招投标违法，先后向自治区人民检察院、自治区财政厅、宁夏黄河远东国际招标有限公司进行投诉。2017年4月12日，自治区财政厅在原告提交的《投诉书》中批复被告进行处理，并将该《投诉书》转交被告，后被告未向原告予以书面答复。2017年7月25日，自治区人民检察院向原告作出《关于银川市兴庆区教育局2016年迁建、扩班设备采购项目七标段评审结果投诉函的回复》，载明“关于此次招标暴露出的问题，我院已向自治区财政厅采购办和银川市财政局采购办做了通报，银川市检察院就此事已向兴庆区政府发出预防职务犯罪检察建议书。你公司可就此事提出行政复议或行政诉讼”。2017年7月25日，银川市人民检察院向兴庆区人民政府下发银检预字﹝2017﹞1号检查建议书。2017年8月28日，兴庆区人民政府向银川市人民检察院作出《关于银川市人民检察院〈银川市兴庆区教育局2016年迁建、设备采购项目七标段（三次）检察建议书的复函〉》【银兴政函﹝2017﹞156号】。2017年10月23日，原告向银川市中级人民法院提起行政诉讼，要求：1.确认银川市兴庆区人民政府、兴庆区财政局实施的兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施设备采购项目行为违法；2.确认第三人宁夏黄河远东国际招投标有限公司发布的兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施设备采购项目七标段（三次）中标公告、中标通知书无效；3.判令被告赔偿违法招标给原告造成的经济损失28090元。2018年4月18日，银川市中级人民法院作出（2017）宁01行初420号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。2018年8月13日，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2018）宁行终224号行政裁定，裁定撤销银川市中级人民法院所作（2017）宁01行初420号行政裁定，指令银川市中级人民法院继续审理。银川市中级人民法院继续审理过程中，原告撤回对兴庆区人民政府的起诉。2018年11月29日，银川市中级人民法院作出（2018）宁01行初950号案件移送函，将该案移送本院审理。本院于2018年12月24日立案。审理过程中，原告变更诉请请求为：1.确认兴庆区财政局不履行法定监督职责的行政不作为行为违法；2.确认被告对原告因第三人采购项目质疑答复不服提出投诉逾期未作出处理决定的不作为行为违法；3.确认第三人宁夏黄河远东国际招投标有限公司发布的兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施设备采购项目七标段（三次）中标公告、中标通知书无效；4.判令被告赔偿违法行为给原告造成的经济损失28090元；5.判令由被告承担本案诉讼费用。2019年1月17日，本院作出（2018）宁0104行初376号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。2019年5月8日，银川市中级人民法院作出（2019）宁01行终92号行政裁定书，认为“银川市兴庆区财政局已收到宁夏回族自治区财政厅转交的上诉人宁夏银川洁利厨房设备有限公司就兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施、设备采购项目七标段（三次）项目的投诉函，应视为被上诉人银川市兴庆区财政局已收到上诉人提出的投诉申请”,“上诉人一审的诉讼请求包含要求确认被上诉人银川市兴庆区财政局不履行法定监督职责的行政不作为行为违法及要求确认被上诉人宁夏黄河远东国际招投标有限公司发布的兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施设备采购项目七标段（三次）中标公告、中标通知书无效，涉及不同主体的不同行为，不能在本案中一并处理，一审法院对此未予解释不当”，裁定撤销该院（2018）宁0104行初376号行政裁定书，指令本院继续审理。审理过程中，原告变更诉讼请求为：1.确认被告对原告因第三人采购项目质疑答复不服提出投诉逾期未作出处理决定的不作为行为违法；2.判令被告赔偿不作为给原告造成的经济损失28090元；3.判令由被告承担本案诉讼费用。

　　一审法院认为，关于被告辩称未收到原告投诉函的主张，银川市中级人民法院作出的（2019）宁01行终92号行政裁定书确认被告已收到宁夏回族自治区财政厅转交的原告就兴庆区教育局2016年迁建、扩班设施、设备采购项目七标段（三次）项目的投诉函，应视为被告银川市兴庆区财政局已收到原告提出的投诉申请，故被告辩称原告未向其提出投诉申请与事实不符。关于被告辩称兴庆区人民政府向银川市人民检察院所作的复函应视为被告已向原告进行了答复的主张，根据行政行为的相对性原则，原告向被告提交投诉申请后，被告应以自己的名义对原告的投诉申请予以处理答复，故被告的该辩称意见无事实依据和法律依据。关于原告要求被告赔偿因其不作为造成经济损失28090元的主张，原告当庭自认该经济损失系在原告投诉之前产生，因该经济损失与被告未处理原告的投诉不具有因果关系，故原告的该主张无法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、确认被告银川市兴庆区财政局对原告因第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司采购项目质疑答复不服提出的投诉不予处理的行为违法。二、责令被告银川市兴庆区财政局于本判决生效之日起十五日内对原告的投诉进行处理答复。三、驳回原告宁夏银川洁利厨房设备有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区财政局负担。

　　宣判后，银川市兴庆区财政局不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。宁夏回族自治区财政厅的回复不是转办行为，是行政机关内部管理行为。在被上诉人向宁夏回族自治区财政厅提出投诉的行为过程中，被上诉人系投诉人，宁夏回族自治区财政厅系受理本次投诉的行政机关。宁夏回族自治区财政厅针对被上诉人的投诉问题已经作出了明确答复：即要求被上诉人向适宜的其他机关提出投诉。宁夏回族自治区财政厅已经完成了针对被上诉人的答复义务并送达。一审法院认为行政行为应当具有“相对性”，又认为被上诉人向宁夏回族自治区财政厅的投诉就是向上诉人的投诉，突破了“相对性”，这样的认定自相矛盾，于法有悖。二、上诉人已就涉案争议的投诉行为进行了查处，形成了工作记录及处理结果，已向被上诉人口头告知调查结论。上诉人已履行了相关监管职责，未书面答复当事人，系因未接到当事人的投诉，故上诉人无过错。一审认定上诉人对投诉事实不予处理属认定事实不清。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人宁夏银川洁利厨房设备有限公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司述称，其对上诉人的上诉事实和理由无异议。

　　二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条:“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。……”第五十五条：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第五十六条：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”的规定，上诉人银川市兴庆区财政局具有对被上诉人宁夏银川洁利厨房设备有限公司的投诉予以答复的法定职责。被上诉人虽未直接向上诉人提交投诉书，但上诉人已实际收到宁夏回族自治区财政厅转交的被上诉人的投诉书，依法应当对投诉人的投诉事项作出处理决定并送达被上诉人。上诉人未在法定期限内作出处理决定，已构成违法。上诉人认为其没有收到被上诉人的投诉书、已口头答复被上诉人，故已履行相关监管职责的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决上诉人于十五日内对被上诉人的投诉进行处理答复不当，本院予以纠正。关于被上诉人主张的损失与上诉人逾期答复的行为无因果关系，故一审判决驳回被上诉人的该项诉讼请求正确。依照《中华人民共和国政府采购法》第五十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：

　　一、维持宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初20号行政判决第一、三项，即“一、确认被告银川市兴庆区财政局对原告因第三人宁夏黄河远东国际招标有限公司采购项目质疑答复不服提出的投诉不予处理的行为违法。三、驳回原告宁夏银川洁利厨房设备有限公司的其他诉讼请求。”；

　　二、撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2019）宁0104行初20号行政判决第二项，即“二、责令被告银川市兴庆区财政局于本判决生效之日起十五日内对原告的投诉进行处理答复。”；

　　三、责令上诉人银川市兴庆区财政局于本判决生效之日起三十个工作日内对被上诉人宁夏银川洁利厨房设备有限公司的投诉事项作出处理决定。

　　一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由上诉人银川市兴庆区财政局负担。

　　本判决为终审判决。

审判长　丁　瑾

审判员　刘煜姗

审判员　宁　丽

二〇二〇年四月十四日

书记员　段思琦

　　附：本案适用的相关法律条文

　　《中华人民共和国政府采购法》