贵州某生态工程有限公司申请撤销毕节市发展和改革委员会工程建设项目招标投标活动投诉处理决定案

【案件基本信息】

1．裁判文书字号：黔府行复决〔2021〕14号

2．案由：申请撤销行政行为

3．当事人：

　　　　申请人：贵州某生态工程有限公司

　　　　被申请人：毕节市发展和改革委员会

【基本案情】

纳雍县某水库项目系毕节市发展和改革委员会和毕节市水务局批准建设的毕节市2020年重大工程和重点项目，项目审定工程总投资20588.50万元，资金来源为财政性资金，招标范围为全部招标，招标方式为公开招标，招标人为纳雍县水库管理服务中心（以下称招标人），招标代理机构为某工程管理有限公司（以下称招标代理机构）。

2020年11月18日招标人委托招标代理机构在贵州省毕节市公共资源交易中心网站发布《纳雍县某水库工程水土保持工程及环境保护工程施工招标公告》，投诉人甲公司获悉招标公告及招标文件内容后，认为该招标文件的评分标准中，第四条其他因素之第三款：“投标人信誉（7分）：提供全国诚信经营示范单位，企业资信等级证书，质量服务诚信单位，重合同守信誉企业，中国诚信企业家，诚信经营示范单位，企业信誉等级证书得7分，不提供或缺项不得分”存在排斥潜在投标人以及对潜在投标人明显有失公平问题，2020年11月24日通过毕节市公共资源交易中心网站提出质疑。招标人、招标代理机构于2020年11月30日对投诉人甲公司进行了回复，内容为：招标文件中所设信誉评分项为信誉证明，并非荣誉奖项和慈善公益证明，未以此条件作为投标条件设置资格审查项阻止贵公司报名，并未设置特定行业、特定区域的业绩、奖项作为加分项或中标条件。招标文件中投标人信誉项符合发改办法规〔2019〕862号文件相关规定，故如对此复不满意，可根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家七部委第11号令）的相关要求向上级行政主管部门投诉。

投诉人甲公司收到回复后，仍存异议，于2020年12月8日向毕节市发展和改革委员会递交《投诉书》。《投诉书》称：该招标文件的评分标准中第四条其他因素之第三款：“投标人信誉（7分）：提供全国诚信经营示范单位，企业资信等级证书，质量服务诚信单位，重合同守信誉企业，中国诚信企业家，诚信经营示范单位，企业信誉等级证书得7分，不提供或缺项不得分（提供证书复印件和扫描件）”的设置属于国家发改委《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号文印发）明令禁止的“将政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和公益证明等作为投标条件、中标条件”的行为，违反了《招标投标法》第十八条第二款“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇”及《贵州省招投标条例》第二十三条“招标人不得以业绩、奖项等条件限制、排斥潜在投标人或者投标人参与资格预审或者投标”的规定。

在毕节市发展和改革委员会接到投诉后审查立案期间，该项目于2020年12月10日在毕节市公共资源交易中心开标，共有8家投标人参与投标。经专家评审，推荐了三家中标候选人。

毕节市发展和改革委员会对投诉进行审查后于2020年12月11日立案受理，并向投诉人甲公司送达了《毕节市发展和改革委员会招标投标活动投诉受理通知书》（毕发改法规招投处〔2020〕8号），2020年12月22日向被投诉人招标代理机构、招标人、第一、第二及第三中标候选人送达了《毕节市发展和改革委员会招标投标活动投诉答复通知书》（毕发改法规招投处〔2020〕8号），要求在上述单位收到该投诉书副本之日起5日内提出书面答复，并提交反驳对方的证据、依据和其他有关材料。2020年12月23日毕节市发改委收到招标代理机构的答复函及相关证据材料，2020年12月29日收到第一中标候选人乙公司回复函。经调查后，毕节市发展和改革委员会作出《毕节市发展和改革委员会工程建设项目招标活动投诉处理决定书》（毕发改法规招投处〔2020〕8号），《决定书》认定，招标文件的评分标准中第四条其他因素之第三款：“投标人信誉（7分）：提供全国诚信经营示范单位，企业资信等级证书，质量服务诚信单位，重合同守信誉企业，中国诚信企业家，诚信经营示范单位，企业信誉等级证书得7分，不提供或缺项不得分”的设置属于国家发改委《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕〕862号）明令禁止的“将政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和公益证明等作为投标条件、中标条件”的行为，违反了《招标投标法》第十八条第二款，《贵州省招投标条例》第二十三条的规定，根据《招标投标法》第六十四条，《招标投标法实施条例》第二十三条、第八十一条之规定，对纳雍县某水库工程水土保持工程及环境保护工程项目施工招标活动作出如下处理：（一）本次招投标活动中标无效。（二）由招标人和招标代理机构修改招标文件后重新招标。

毕发改法规招投处〔2020〕8号送达后，乙公司不服，于2021年1月29日向贵州省发展和改革委员会提起行政复议，申请人请求：（一）撤销毕节市发展和改革委员会作出的处理决定书；（二）判令本次招投标中标有效。省发展和改革委员会接到申请书后，根据《省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发〔2012〕28号）要求，于2021年2月3日将复议申请书转送省人民政府行政复议办公室（设在省司法厅）。

【案件焦点】

一、毕节市发展和改革委员会的处理程序是否合法。

二、该招标文件关于评分标准的设定是否属于国家发改委《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）明令禁止的：“将政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和公益证明等作为投标条件、中标条件”的行为。

【裁判要旨】

复议机关认为：

毕节市发展和改革委员会《处理决定书》程序合法。

该案所涉招标文件评分标准第四条其他因素第三款中列举的证书是一种荣誉奖励，设置该标准属于国家发改委（发改办法规〔2019〕862号）文件明令禁止的“将特定行政区域、特定行业的业绩、奖项作为投标条件、加分条件、中标条件；将政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和慈善公益证明等作为投标条件、加分条件、中标条件”之行为；“不提供或缺项不得分”的要求属于排斥潜在投标人的情形，以上事实违反了《招投标法》第十八条第二款之规定。根据《招投标法》第六十四条以及《招投标法实施条例》第八十一条之规定，被申请人作出的《处理决定书》认定事实清楚、适用依据正确，内容适当。依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人毕节市发展和改革委员会作出的处理决定书。

【相关法条】

《行政复议法》

第二十八条：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

《招标投标法》

第十八条第二款：招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。

第五十一条：招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的，对潜在投标人实行歧视待遇的，强制要求投标人组成联合体共同投标的，或者限制投标人之间竞争的，责令改正，可以处一万元以上五万元以下的罚款。

第六十四条：依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标。

《招投标法实施条例》

第二十三条　招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。第六十条：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。第六十一条：投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，行政监督部门应当予以驳回。

第八十一条：依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。

《贵州省招投标条例》

第二十三条：“招标人不得以业绩、奖项等条件限制、排斥潜在投标人或者投标人参与资格预审或者投标”。

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（7部委11号令）

第九条：投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起十日内提出书面投诉。

第十一条：行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定。

（一）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；

（二）对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；

对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理。　　

第二十条：行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：

（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法规、规章做出处罚。

第二十一条　负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。

【对本案的解析】

关于该招标文件评分标准的设定是否属于国家发改委《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号文印发）明令禁止的“将政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和公益证明等作为投标条件、中标条件”的行为？从招标文件的表述：“投标人信誉（7分）：提供全国诚信经营示范单位，企业资信等级证书，质量服务诚信单位，重合同守信誉企业，中国诚信企业家，诚信经营示范单位，企业信誉等级证书得7分，不提供或缺项不得分”来看，争议的实质是：上述全国诚信经营示范单、企业信誉等级证书等究竟属于信誉还是荣誉？一般来说，信誉是指社会公众等不特定人对于某人人格价值的一种社会评价，荣誉一般指特定机构对人们履行社会义务的道德行为的肯定和褒奖，是特定人从特定组织获得的专门性和定性化的评价。上述全国诚信经营示范单、企业信誉等级证书是由特定机构颁发的，显然属于特定组织对某人专门性和定性化的评价，因此应属于荣誉而非信誉，所以，《处理决定书》认定招标文件设置的评分标准属于将“政府部门、行业协会商会或者其他机构对投标人作出的荣誉奖励和公益证明等作为投标条件、中标条件”定性准确。