评标专家独立评审权的法律属性与分工评审边界

【摘要】《评标专家和评标专家库管理办法》将“独立评审”规定为评标专家的权利而非义务，这与《政府采购法》的相关安排存在差异，由此引出一个值得深究的问题：独立评审究竟是权利还是义务？评标委员会分工评审是否符合法定要求？2026年，《招标投标法》《政府采购法》两法修订草案已完成意见征求，为化解两法规则的分歧、统一评审标准提供了重要契机。文章立足招标投标与政府采购两套法律体系，辨析独立评审兼具权利与义务的双重法律属性，结合执法实践典型案例，厘清分工评审在不同采购场景下的合法性边界。针对两法不统一造成的实践困境，文章结合立法修订契机，展望评审规则统一的制度方向，以期为完善招标投标评审制度提供理论支撑与实践指引。

【关键词】评标专家；独立评审权；权利与义务；《招标投标法》；《政府采购法》

评标是招标投标活动的核心环节，评标专家的评审工作直接关系到招标结果的客观公正。随着央国企集团化采购规模不断扩大，单个招标项目投标人上百家甚至上千家的情况屡见不鲜，部分项目出现了评标委员会内部分工协作的评审机制，但该行为是否合法，在实践中引发一定争议。笔者拟从法律属性入手，辨析评标专家独立评审权利与义务的双重面向，厘清分工评审的合法性边界，并结合两法修订草案的最新进展提出探索性思路。

研究背景

《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）与《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）是公共采购领域的两大支柱制度，围绕独立评审定位，实践中存在一定分歧，亟须从立法演进与规范比较中厘清脉络。

立法演进与争议焦点

2024年9月，国家发展和改革委员会修订印发《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号，简称26号令），其中第八条第二项规定，评标专家享有“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或者个人的干预”权利。这一表述与2003年《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（国家计委令第29号，已废止）一脉相承，均将独立评审列为权利而非义务。这一立法延续性，引发了行业对独立评审法律属性的深入思考。

实践中，随着招标投标市场规模不断扩大，尤其是央国企普遍开展集团化采购的背景下，部分项目投标人达到上百家甚至上千家。如果要求每位专家独立评审全部投标人的所有条款，不仅评审效率低下，还可能因专家精力有限而出现“粗评漏评”等问题。因此，评标委员会内部协商分工、分组协作的评审方式便应运而生。然而，这种做法面临争议：独立评审究竟是权利，还是内含义务因素？分工评审是否符合法律规定？

两法体系的规范差异

当前，我国采购评审领域《招标投标法》《政府采购法》两套法律体系并行，两者对独立评审的要求存在显著差异：

在政府采购法体系下，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》），评标委员会成员应当“进行独立评审”；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）明确要求“评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分”；财政部国库司的答复明确：独立评审，即各成员分别独自评审整个项目的投标文件或者响应文件，不得按经济部分、商务部分、法律部分进行分工评审。

在招标投标法体系下，《招标投标法》明确，“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”，评标委员会成员应“客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》进一步明确，评标委员会成员应当“按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见”。26号令将独立评审列为专家权利，但并未要求专家“必须独立评审所有投标文件”。

上述规范差异，导致两套体系对同一个评审组织行为作出不同的法律评价，使市场主体面临明显的不确定性。

独立评审的法律属性

判断独立评审的法律属性，是厘清分工评审合法性边界的前提。笔者将分别从独立评审“权利说”的法理基础与“兼具义务属性”的规范依据两个层面展开分析。

独立评审“权利说”的法理基础

将独立评审理解为评标专家的权利，具有坚实的法理依据：

首先，从文义解释看，26号令第八条第二项的规范结构具有典型的“授权性规范”特征。该条款赋予评标专家“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见”的法律地位，并将“不受任何单位或者个人的干预”作为权利保障内容，其功能在于为权利主体划定不受侵犯的权利空间。

其次，从规范目的看，独立评审权所保障的是评审专家独立判断的意志自由。在评标实践中，专家可能面临来自各方的干预，将独立评审确立为专家的权利，意味着法律为评标专家提供制度性保护，使其能够在不受外界干预的环境下，基于自身专业知识和判断独立形成评审意见。

最后，从制度价值看，将独立评审定位为权利体现了立法者对评标专家专业判断的尊重。评标专家的核心价值在于其独立的专业判断，如果专家在评审中无法保持独立，评标专家制度也就失去了存在的根基。

独立评审“兼具义务属性”的规范依据

若仅将独立评审理解为权利，难免陷入逻辑困境。倘若独立评审纯属权利，专家是否可以放弃行使，把评审工作委托他人办理，或直接在他人评审结论上简单签字？答案显然是否定的，这恰恰说明独立评审含有不可推卸的义务属性。

第一，体系解释揭示了独立评审的义务内核。26号令在专家义务中虽未直接使用“独立”二字，但规定评标专家“应当按照招标文件确定的评标标准和方法客观公正地进行评标”，“客观公正”本身就包含了独立判断的内在要求。更关键的是，《招标投标法》第四十四条规定评标委员会成员“对所提出的评审意见承担个人责任”，而26号令第三十条又明确“评标专家对评标行为终身负责”，这两项条款蕴含着同一重要的制度逻辑：如果评标专家可以不独立评审，那么“个人责任”就无法合理归责。

第二，权利与义务的功能互补。在26号令的规范结构中，权利条款和义务条款存在功能上的相互渗透。“独立评审”的完整内涵应当从权利面向与义务面向两个维度理解：权利保障的是评审意见不受外界干预的自由，义务则要求专家必须基于自身判断独立完成评审，不得在未经自身独立审查的情况下依附于他人意见。

第三，立法技术的考量。26号令在结构上将权利与义务分别规定，并非意味着两者相互排斥，而是遵循部门规章通常的条文编排体例。判断一项法律概念是权利还是义务，不应仅看其所在条款位置，更应从规范功能和制度目的综合判断。

综上，“独立评审”兼具权利与义务的双重法律属性：权利面向体现为评审意见不受干预的自由，义务面向体现为必须亲自履行、独立作出判断并承担个人责任。两者指向不同的规范对象和规制功能，共同构成独立评审的完整法律内涵。

分工评审的合法性边界

独立评审的属性之别，最终要落脚于分工评审的合法性判断，由于两套法律体系对独立评审的表述不同，分工评审在不同采购场景下的合法边界也随之出现差异。

政府采购法体系的严格立场

在政府采购法体系下，分工评审被明确界定为违法行为，其法律逻辑链条清晰完整。

政策层面，《政府采购法实施条例》第四十一条第一款确立了“独立评审”的基本原则；87号令第五十五条第四款将“独立评审”具体化为“独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分”；《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）进一步要求，评审委员会成员要“认真阅读所有供应商的投标或响应文件，对所有投标或响应文件逐一进行资格性、符合性检查，按采购文件规定的评审方法和标准，进行比较和评价”。此外，财政部国库司的官方答复直接指出“不得按经济部分、商务部分、法律部分进行分工评审”。

实践层面，部分案例印证了这一严格立场。例如，榆林市榆阳区财政局发布行政处罚结果公告（榆区政财罚〔2026〕4号）：榆林市学校食堂食材采购项目中，专家以投标文件量大为由分工评审，被警告、罚款2000元并没收评审费1200元；又如，台州市黄岩区宁溪镇集镇内环卫一体化及集镇外行政村垃圾清运采购项目中，针对评审专家未按采购文件规定独立评审情形，黄岩区财政局依据《政府采购法实施条例》第七十五条第一款作出行政处罚，给予评审专家警告，并处罚款5000元。此外，在榆林市学校食堂食材采购项目案中，当事人依法申请听证，榆阳区财政局组织听证后，仍认定其未按规定独立评审的行为违法并予以处罚。这表明政府采购法体系对“独立评审”坚持程序优先的严格立场，以专家对全部投标条款逐项独立评审为原则，以此防范权力寻租。

招标投标法体系的相对弹性空间

与政府采购法体系相比，招标投标法体系对分工评审的态度留有较大弹性空间。

首先，在政策层面，招标投标法体系并未像87号令那样明确要求每位评标专家“独立对每个投标人的投标文件进行评价”。其规范核心在于“客观、公正”以及“按照招标文件确定的评标标准和方法进行评审”。26号令将“独立评审”纳入权利条款的编排体例本身即释放出制度信号——“独立”首先是对专家评审意志的保护，而非对评审工作方式的硬性规定。如果说政府采购法体系的规范重心在于评审行为的“独立形式”，那么招标投标法体系的规范重心则在于评审过程的“独立实质”，即专家的评审意见是否真正源于自己的独立判断，而非受外界干预或被他人替代。

其次，从制度目的看，招标投标法体系更注重评标委员会作为“委员会”的集体决策属性。《招标投标法》第三十七条规定，“评标由招标人依法组建的评标委员会负责”，集体负责并不意味着每个成员都从事完全相同的工作，而是每个成员都要对集体决策承担责任。在分工评审模式下，每位专家负责评审自己擅长的部分，然后将评审结果提交给全体专家讨论，最终形成集体意见，这正是集体评审原则的体现。

最后，从实践认可度看，尽管目前尚无国家层面政策明确允许评标委员会进行分工评审，但在适用招标投标法体系的项目实践中，按专业评分项进行分工、交叉复核、集体议定的模式，一定程度上缓解了大型项目评审工作量大、专业要求高的问题。

上述合法性仅适用于按专业评分项分工并经交叉复核、集体议定的情形；至于按投标人分工（由每人独立评审部分投标人的全部条款），则无论适用哪套规则，都因违背独立评审的实质要求而构成违法。

不同采购主体的法律适用边界

厘清不同采购主体的法律适用边界，对于规范评审行为至关重要：

第一，政府采购主体。根据《政府采购法》第二条，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务时，适用政府采购法体系。因此，在该体系下评审专家不得采用任何形式的分工评审。

第二，国有企业采购主体。中央企业和地方国有企业不属于《政府采购法》的法定采购人范围，其采购活动主要适用招标投标法体系。在保障专家独立发表意见的前提下，其采购活动具备开展合理分工评审的法理基础。

实践问题

上述两套法律体系在独立评审要求上的根本性差异，已在一定程度上制约招标投标行业的高质量发展，其突出表现有三：

其一，同案不同处理。同为分工评审，在政府采购法体系下被认定为违法无效，在招标投标法体系下却往往被认定合法有效；甚至同一地区，不同部门的执法尺度也不一致。执法尺度不一，不仅使市场主体无所适从，也不利于全国统一大市场建设。

其二，合规成本上升。两套法律体系并存，市场主体须同时掌握两套规则、建立不同的操作流程、配备相应的专业人员，招标采购活动的合规成本随之增加。

其三，质量与效率失衡。在政府采购领域，由于法律明文禁止分工评审，要求每位专家独立评审全部投标文件的所有条款；而投标人动辄成百上千，专家难免粗评漏评，评审质量反而受损。

回应与展望

2026年6月23日，第十四届全国人民代表大会常务委员会（简称全国人大常委会）第二十三次会议同时审议两法修订草案，并于会后公开征求意见。这是两部法律实施20多年来首次同时列入全国人大常委会年度立法工作计划，征求意见已于2026年7月25日截止。据全国人大常委会法工委公布，《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》（简称《招标投标法（修订草案）》）在中国人大网收到515人次提出的1707条意见，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（简称《政府采购法（修订草案）》）收到1183人次提出的3494条意见；两法另收到全国人大代表意见104条、基层立法联系点反馈意见4000余条。反馈意见集中反映“两法衔接”“完善评审委员会制度”等问题，与笔者所述直接相关。目前，两法修订草案仍处于初次审议后的研究修改阶段，尚未进入常委会第二次审议。从修订草案的条文看，两法在评审规则上的共识与差异值得关注。

其一，两法均强化了评审专家的个人责任。《招标投标法（修订草案）》规定，评标委员会成员应当客观、公正地履行职务、遵守职业道德，“对所提出的评审意见承担个人责任，并终身负责”；《政府采购法（修订草案）》规定，评审委员会成员应当“按照客观、公正、审慎的原则……进行独立评审，对个人评审意见承担法律责任”，并大幅提高罚则，对未按照采购文件规定评审的，责令限期改正、给予警告，并处2万元以上5万元以下罚款，情节严重的处5万元以上50万元以下罚款，直至终身禁止参加政府采购评审活动。

其二，两法对“独立评审”的规范表述仍存差异。《政府采购法（修订草案）》延续现行立场，明确要求评审委员会成员“进行独立评审”；《招标投标法（修订草案）》虽未使用“独立评审”的表述，但通过评标委员会成员的回避制度、“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”以及评标全程保密等规定，同样着眼于保障评审中的独立判断。

其三，《招标投标法（修订草案）》为保障独立评审提供了新的制度支撑。该草案将远程异地评标、跨区域评标专家共享、隐藏投标文件中投标人信息等做法纳入法定范畴，并确立评标委员会推荐中标候选人、招标人依法定标的制度安排（即业内所称“评定分离”），定标过程实行全过程记录和可追溯管理，有助于从机制上减少对专家评审的不当干预。

综上，两法修订草案已就评审独立性作出制度回应，虽均强化了评审专家的个人责任，但在“独立评审”的规范表述上仍维持各自立场，评审规则的统一在本次修订中尚未实现，这同时意味着分工评审的合法性仍须区分适用法律分别判断。

结语

独立评审既是评标专家的权利，也含不可推卸的义务。将独立评审简单归于“权利”或“义务”，都难以回应复杂的评审实践。独立评审的核心在于评审意见源于专家的独立判断、由专家对评审结论承担个人责任；分工评审是否合法，取决于其是否坚守这一实质要求。当前，两法修订草案已就评审独立性作出制度回应，评审规则的统一进入关键窗口。期待立法进一步凝聚共识，在守住公正底线的前提下提升评审效率，为构建全国统一大市场、优化营商环境筑牢制度根基。

（作者单位：中国石油物资有限公司）