评标委员会法律责任的错位与重构——基于“评定分离”制度视角

【摘要】“评定分离”制度改革将定标权归还招标人，评标委员会的决策属性随之弱化。但评标委员会的责任机制仍沿用“评定合一”模式下的基本制度，由此形成“权力弱化与责任恒定”的结构性失衡。这种失衡突出表现为：评标委员会的权力与责任不匹配，评标活动的过错认定存在困难，评审过错与定标结果的因果关系难以认定。文章指出，完善评标委员会责任机制，应以权责统一原则为指导，明确评标专家的个人责任；引入程序性标准以替代结果正确性标准，化解过错认定难题；强化评标档案的全程留痕与可追溯性，为责任追究提供事实依据。

【关键词】“评定分离”；评标委员会；权责统一

评标委员会作为连接招标人与投标人的关键枢纽，其法律责任的配置直接关系到招投标活动的效率与公正。责任标准过于宽松，难以督促评标委员会勤勉尽责；责任标准过于严苛，又可能挫伤评标委员会成员的履职积极性。“评定分离”制度的推行，使评标委员会重新回归专业咨询的职能定位。这一变革在把定标权还给招标人的同时，也引发了评标委员会法律责任的错位，造成了新的法律问题。因此，“评定分离”制度下，需要为评标委员会配置宽严适当、权责匹配的法律责任制度。

“评定分离”制度下评标委员会的角色变化

评标委员会是招标人为完成特定项目的评标工作而依法组建的临时性机构，其成员由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成。根据《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第三十七条，依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。

在传统“评定合一”模式下，评标委员会实质上拥有确定中标人的权力。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十五条，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。在此规则下，本应属于招标人的定标权便由评标委员会实质代行。同时，评标委员会作为临时机构，其权力与责任的配置明显失衡。推行“评定分离”制度，在于对评标与定标两个环节作功能性切割，以此落实权责对等的要求，并分别明确招标人与评标委员会各自的主体责任。

“评定分离”改革后，评标委员会的角色定位发生重大转变。根据各地“评定分离”实施细则，评标委员会负责按照招标文件规定的标准和方法完成对所有投标文件的评审，向招标人推荐中标候选人，并在评标报告中载明各中标候选人的特点、优势、不足、风险等评审情况及推荐理由，同时针对各候选人在技术、质量、安全、工期等方面的控制能力提供技术咨询建议。这一转变使评标委员会回归“建议者”的角色定位，让评标委员会充分发挥专业咨询的作用。

“评定分离”制度下评标委员会的权责配置现状

“评定分离”制度下，评标委员会的权力被弱化，其权力内容主要表现为评审权、推荐权和否决权。

评标委员会的权力

“评定分离”制度下，评标委员会的法定权力主要包括评审权、推荐权和否决权，其权力配置呈现决策属性逐步弱化的特点。

第一，评审权。评审权是评标委员会的核心权力，即评标委员会按照招标文件规定的评审标准、方法与程序，对投标文件进行独立、客观、全面的审查、评价与比较。根据《湖南省工程建设项目招标投标“评定分离”管理办法（试行）》（湘发改公管规〔2025〕561号），评标委员会应当按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标，取综合得分前三的有效投标人为中标候选人，以不排序的方式向招标人推荐，并形成评标报告，在评标完成后提交给招标人。实践中，部分地方已引入“智能辅助评标”系统，房建、市政施工项目的初步评审由AI（Artificial Intelligence，人工智能）自动完成，专家只需复核结果，这在一定程度上改变了评审权的行使方式。

第二，推荐权。推荐权指评标委员会不直接确定中标人，仅向招标人推荐具备条件的中标候选人，其行使方式在“评定分离”模式下发生了明显变化。传统模式下，评标委员会通常对中标候选人进行排序；实行“评定分离”后，多地规定评标委员会推荐不标明排序的中标候选人。关于推荐数量，各地规定不尽相同。例如，《河南省政府投资工程建设项目招标投标“评定分离”管理办法（试行）》（豫发改公管规〔2025〕559号，简称559号文）第六条规定，“有效投标人数量为3至10家（含10家）时，全部推荐为中标候选人；有效投标人数量为10家以上时，按照择优原则进行评标，差额推荐中标候选人，推荐中标候选人数量不少于10家，具体数量要求应当在招标文件中明确”；《锡林郭勒盟工程建设项目招标投标“评定分离”实施办法（试行）》（锡署办发〔2025〕44号，简称44号文）第十条规定，评标委员会应“择优向招标人不排序推荐3名符合招标文件规定条件的中标候选人”。与此同时，评标委员会出具的评标报告在内容上的要求也更加丰富。《浙江省工程建设项目招标投标“评定分离”操作指引（试行）》（浙发改公管〔2023〕256号）第九条规定，评标报告至少应包括“中标候选人的推荐理由（特点、优势、风险）和评标结论”、“否决投标等情况说明及理由”以及“评标过程需说明的其他事项等”，这使得推荐权的行使更加专业化、精细化，为招标人定标提供了更有价值的参考。

第三，否决权。评标委员会经评审，认为投标文件存在法定应当否决情形的，有权否决相应投标，直至否决全部投标。《招标投标法实施条例》第五十一条明确了否决投标的法定情形，包括投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字、投标联合体没有提交共同投标协议、投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件等。河南省的559号文明确规定，评标委员会否决不合格投标后，确定有效投标人；有效投标人数量不足3家时，应当重新招标。锡林郭勒盟的44号文则规定，当有效投标不足3个时，评标委员会应对是否具有竞争性进行判定，如因否决不合格投标导致有效投标不足3个，且评标委员会判定投标仍然具有竞争性的，所有有效投标人均推荐为中标候选人。这一权力的行使直接关系到招标程序的继续进行，是维护招投标市场秩序、防范不合格主体参与项目建设的重要保障，也是评标委员会维护招标公正性的关键手段。

评标委员会的法律责任

各地有关“评定分离”制度的政策文件，对评标委员会及其成员的法律责任鲜有专门规定，多数仍沿用招标投标法体系的规定，具体包括行政责任、民事责任和刑事责任。

1.行政责任

根据《招标投标法》第五十六条以及《招标投标法实施条例》第七十一条、第七十二条，当评标委员会成员出现文件规定的违法行为时，视情节轻重予以警告、罚款、取消资格等处罚。实践中，行政责任的适用最为普遍，如2026年3月宜宾市发展和改革委员会发布的《关于2026年度工程招投标领域违法违规典型案例的通报（一）》中，有2起涉及评标专家的违规操作，其违规行为分别包括“不认真准确填写或未完整提交评标报告及对依法应当否决的投标不提出否决意见，影响评标结果”以及“对第一中标候选人的资格评审错误，影响评标结果”，违规专家被扣分并被禁止评标6个月。又如，福清市水利局关于水利工程招标项目评标专家参与围标串标行政处罚的公示，被处罚人员陈某某在担任该市重大水利工程水源连通工程项目评标委员会成员过程中私下联系投标人，收受好处费并按照投标人指示作出了不公平公正的评标结果，继而对其作出“没收收受的财物，并处3万元的罚款；并对有所列违法行为的评标委员会成员取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标的项目的评标”的处罚结果。

2.民事责任

关于评标专家的民事责任，《招标投标法》及其实施条例中，并未有条款直接提及民事责任。《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号，简称26号令）第三十一条规定，评标专家不履行26号令第九条规定的义务，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任。实践中对评标专家的民事追责也多依附于行政、刑事案件。值得一提的是，《政府采购法实施条例》第七十五条对政府采购评审专家的民事责任作出了明确规定，当政府采购评审专家出现第七十五条第一款至第三款所述违法行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。两法融合，在微观制度上正趋于统一，值得借鉴。

3.刑事责任

《招标投标法》及其实施条例规定，评标专家的违法行为情节构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于评标专家能否成为串通投标罪的主体，理论界和实务界一直存在争议，司法实践中多以“非国家工作人员受贿罪”或“受贿罪”进行定罪处罚。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第六条规定：“依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，依照刑法第一百六十三条的规定，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组中国家机关或者其他国有单位的代表有前款行为的，依照刑法第三百八十五条的规定，以受贿罪定罪处罚。”例如，在（2023）赣0113刑初338号熊某英、宋某昆非国家工作人员受贿、行贿一案中，被告人熊某英利用担任评标专家的职务便利，为他人谋取利益，两次非法收受他人财物共计40万元，被判处非国家工作人员受贿罪。

评标委员会责任机制的结构性困境

“评定分离”制度下，评标委员会的决策属性弱化，但评标委员会的责任机制仍沿用“评定合一”模式下的基本制度，导致“权力—责任”的结构性失衡。

权力弱化与责任不变致使权责失衡

“评定分离”改革将定标权从评标委员会手中剥离，归还给招标人，评标委员会的权力被限缩为“评而不定”。然而，评标委员会的法律责任并未因权力的弱化而相应减轻，其法律责任仍沿用“评定合一”模式下的相关规定。这种“权力弱化而责任恒定”的制度安排，形成了新的权责失衡困境。

从权责统一原则审视，权力与责任应当具有比例关系：权力越大，责任越重；权力越小，责任越轻。在“评定分离”模式下，评标委员会的评审意见仅为招标人定标的参考依据之一。招标人组建的定标委员会可以在定标过程中，综合考量中标候选人的信用状况、履约能力、资质与业绩等因素后，再确定中标人；定标委员会还可对候选人的技术方案、技术力量等进行详细评审。在此情况下，评标委员会的评审意见仅是定标决策的“输入”因素之一，而非最终决定。如果仍然要求评标委员会对评审意见承担与“评定合一”同等程度的个人责任，显然有违权责匹配的基本法理。

评标活动的主观过错认定困难

评标是专业性极强的判断活动，评标专家基于专业知识和经验对投标文件进行评审。这种专业裁量属性使得过错认定面临较为特殊的困难：

一方面，专业判断具有主观性与不确定性。评标委员会的评审工作涉及工程技术、工程造价、财务审计等专业领域，评审结论依赖专家的专业判断与自由裁量，不同的专家对同一投标文件可能得出不完全相同的评审结论，这属于专业判断的正常范畴。但当评审结论出现明显偏差时，如何区分该偏差属于专业判断的正常差异还是履职不当导致的过错，在实践中仍缺乏明确标准。

另一方面，评标专家的过错行为认定标准模糊。现行法律仅列举违法情形，未规定评审过错的认定标准，如未充分评审、遗漏重大瑕疵、错误否决投标等过失行为是否应当认定为评审过错行为，缺乏明确的认定依据。

主观过错与定标结果的因果关系认定困难

实行“评定分离”后，评标委员会的评审意见仅为定标提供参考，不直接决定中标结果。但当评审意见存在瑕疵时，如何认定该瑕疵与最终定标结果之间的因果关系，是责任追究的又一难题。

其一，“多因一果”的复杂因果关系认定。定标结果是多种因素共同作用的产物：评标委员会的评审意见、招标人的定标审查、定标委员会的审议决策等。在“评定分离”的背景下，招标人可以在推荐候选人中自主选择，即便评审结论无过错，招标人也可能作出不当定标；同时，定标程序也可能出现瑕疵，如招标人组建定标委员会时存在程序违法、权力滥用等行为。因此，当定标结果出现问题时，往往可能是多种因素叠加所致。如何从复杂因果关系链条中分离出评标委员会的责任份额，缺乏可操作的方法。

其二，评审意见的影响程度难以量化。评标委员会的评审意见对定标委员会具有重要参考价值，但不具有决定性。定标委员会在确定中标人时，可以综合考虑投标报价、企业实力等多种因素。当评审意见存在瑕疵时，该瑕疵对定标结果的“贡献度”难以判断，是直接影响定标结果，还是仅为定标提供了部分参考依据。评审意见量化评价存在现实难点，导致责任划分缺少客观支撑依据。

评标委员会法律责任的重构

建立健全“评定分离”制度下评标委员会的法律责任机制，是推进“评定分离”制度进一步落实的重要制度保障。

明确评标专家的个人责任

对评标委员会而言，权责统一原则要求其责任配置与权力性质相适应。“评定分离”改革实行后，评标委员会的权力转向建议属性，其责任也应当进行相应的调整。但这种调整并非责任的简单减轻，而是对责任的重新定位：从对中标结果负责转向对评审意见是否客观、公正、专业负责，从“结果责任”转向“程序责任”，实现评标委员会的权责对等。

为保证评标专家积极履职，还应坚持“评审意见个人负责”原则。《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计委等七部委令第12号）第十三条明确，评标委员会成员对所提出的评审意见承担个人责任。这一规定应当作为责任追究的基本依据。在“评定分离”模式下，评标专家的个人责任应当与其在评审过程中的具体行为相对应，对于持少数意见且该意见被证明正确的评标专家，可对其责任进行相应的减轻或免除，这既保护了作出独立判断的专家，也激励评标专家勇于表达不同意见。

引入评标过错责任追究的程序性标准

针对评标行为专业裁量属性带来的过错认定困难，应当引入程序性标准，从“结果正确性”向“程序规范性”转变。

第一，确立程序合规优先的责任认定原则。只要评标委员会按照招标文件规定的程序和方法进行评审，履行了必要的注意义务，其评审意见即使存在一定偏差，也不构成过错。反之，如果评标委员会违反法定程序或招标文件规定的程序，即使评审结论表面正确，也应当承担相应责任。这一原则既尊重了专业判断的自主空间，也为过错认定提供了可操作的依据。

第二，细化评审程序的规范性要求。应通过规范性文件明确评标程序的底线要求，包括但不限于：按照招标文件规定的评审标准和方法进行评审；独立评审，不得协商评分；充分听取每位成员的意见；客观记录评审过程和分歧意见等。违反这些程序性要求，即构成履职瑕疵。

第三，建立评审意见的说理责任制度。评标委员会应当对其评审意见进行充分说理，阐明评审的依据、过程和结论。说理要求可包括：评审意见与评审标准之间的对应关系、对可能存在的风险提示、对分歧意见的处理说明等。说理充分的评审意见，即使最终被证明存在偏差，也可以作为减轻责任的考量因素。

强化评标档案的全程留痕与可追溯性

评标过程的有效记录是责任认定的基础。应当强化评标档案的全程留痕与可追溯性，为责任追究提供事实依据。

第一，建立评标全过程音像记录制度。多地实施细则已经要求定标会议具备音视频记录功能。这一制度应当延伸至评标环节，对评标过程进行全程录音录像。音像资料应当作为招标档案的重要组成部分，按规定保存备查。

第二，完善评标记录的实质内容要求。评标记录不能仅限于形式记载，而应当记录实质内容，包括每位评标专家的主要意见、讨论过程中的不同观点、分歧意见的处理方式、最终结论的形成逻辑以及对异常情况的处理等。

第三，强化评标档案的证据效力。评标档案不仅是管理资料，更是责任认定的法律依据。应当明确评标档案在行政监督、司法审查中的证据地位，规范档案的形成、保管、调取程序，确保其证明力的实现。

结语

“评定分离”制度改革推动了招标投标领域权责配置的深刻调整，随着评标委员会的决策属性不断弱化，其责任机制也应当相应重构。完善评标委员会责任机制，应当以权责统一原则为指导，实现责任配置与权力性质的匹配。唯有构建权责清晰、运行规范、追究有效的责任机制，才能让评标委员会真正回归“专业参谋”的角色定位，为招标投标活动的公正择优提供制度保障。

基金项目： 本文系天津市哲学社会科学规划课题“串通投标的法律控制”（课题编号：TJFX24-002）阶段性研究成果。

（作者单位：天津工业大学）