CPTPP采购规则与我国实践的对接路径

2025年6月，商务部表态对加入CPTPP（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）做好了充分准备，其中就包括对政府采购领域准入出价后准备。此外，依据国务院2025年7月发布的《国务院关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》（国函〔2025〕68号），目前若干CPTPP采购规则已经在自由贸易试验区内复制推广。CPTPP采购规则与国内政府采购规则有哪些异同，我国主动对接CPTPP等国际高标准经贸规则又需要注意哪些内容呢？

CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念有相似之处

作为世界区域性的经济协作协定，CPTPP专门在第十五章对采购进行了规范。其内容虽不及国内政府采购法律体系细致，但已涵盖了采购各主要方面。通过分析第十五章内容可见，CPTPP的采购理念与国内政府采购存在诸多相通之处。这不仅为我国对接CPTPP采购规则提供了便利，也为对接过程中坚守必要立场、维护自身合法权益奠定了基础。

一是CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念均推荐公开招标方式。CPTPP第15.4条“总则”部分的相关表述明确，“采购应使用公开招标，除非适用于第15.9条（供应商资格要求），或第15.10条（限制性招标要求）”。这与《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十六条第二款规定的“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”内涵基本一致。需要指出的是，《政府采购法》修订征求意见稿已将前述公开招标作为主要政府采购方式的表述删除，以回应当下政府采购实践不再唯公开招标是举，强调应按采购需求选择合适的采购方式，这其实与CPTPP第15.4条的采购规定内涵更加接近。

二是CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念对若干采购细节的处理趋同。例如，两者都重点强调了电子化采购。CPTPP第15.4条“总则”部分第8款规定缔约方（此处的缔约方指的是参与CPTPP的各成员）应寻求为通过电子方式开展涵盖采购提供机会，包括公布采购信息、通知和招标文件，以及接收投标。这与目前我国政府采购普遍实行的电子化采购理念是一致的。

CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念对需求管理的观念接近。CPTPP在第15.12条“技术规格”中制定了多项细则，旨在减少采购文件技术规格对特定供应商的指向性，降低限制市场竞争的可能性。例如，在规定所购货物或服务的技术规格时，如适当，采购实体应以性能和功能性要求列出技术规格，而非设计或描述特征；如存在国际标准，则技术规格应根据国际标准；如无国际标准，则应根据国家技术法规、公认的国家标准或建筑规范。采购实体不得规定要求或指明一特定商标或商号、专利、版权、设计、型号、特定原产地、生产商或供应商的技术规格，除非无足够准确或易懂的方法说明采购要求，且在此类情况下，该实体需在招标文件中包含例如“或等同于”等措辞。同时进一步明确，采购实体在为特定采购制定规格时可开展市场调研。这与我国政府采购需求管理的具体要求类似。

CPTPP采购规定采购实体（类比于采购人，下同）可以在开标至授予合同之间，给予供应商修改非故意错误的机会，类似于国内政府采购的澄清环节。CPTPP只规定了两种评审方法，即最具优势的投标和最低价格投标，这与我国政府采购的综合评分法和最低价法有异曲同工之处。

三是CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念均规定了采购人回复询问的义务。CPTPP协议在第15.6条“采购信息的公布”中第3款规定：“应请求，每一缔约方应答复与第1款中所指信息相关的询问。”在第15.13条“招标文件”部分第3款规定，采购实体应迅速答复对其感兴趣或参加投标的供应商提出的提供相关信息的任何合理要求，只要该信息不使该供应商获得优于其他供应商的利益。这是对采购人具有回复采购项目询问义务的规定。《政府采购法》中也有类似的要求，如第五十一条：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”通过对比二者对于采购人回复询问的义务也可以看出，两者具有一定差异，我国政府采购相关法律强调的是采购人对供应商负有答复询问的义务，而CPTPP采购对非招标文件内的信息的询问，不限定必须由供应商提出。

无论是CPTPP采购，还是我国政府采购，对于采购人答复询问的时间只强调应“迅速”或“及时”，并未规定具体时限。但基层实践过程中，我国已有省份开始作出具体时限要求，如2025年7月，《浙江省政府采购询问和质疑答复实施办法》的征求意见稿中规定，对于供应商的询问，采购人、采购代理机构答复期限最长不得超过3个工作日。

四是CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念均提出了政策功能目标。CPTPP在第15.3条“例外”第1款中，要求关于采购的规定不得妨碍采购实体实施下列措施，包括为保护公共道德、秩序或安全所必须的措施；为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；为保护知识产权所必需的措施；与残疾人、慈善或非盈利机构或监狱囚犯货物和服务有关的措施。这其实就是CPTPP采购的政策功能目标。《政府采购法》第九条则提出，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”两相比较，国内政府采购的政府功能目标比CPTPP更加丰富具体，基本上囊括了CPTPP的政策功能目标。

五是CPTPP采购规则与我国政府采购核心理念均提及了采购非歧视的原则。CPTPP在第15.4条“国民待遇和非歧视”部分第2款的（a）（b）两项中规定，缔约方和采购实体不得依据外国联营程度或所有权而使给予一当地设立供应商的待遇低于另一当地设立供应商的待遇，或者依据一当地设立供应商为一特定采购提供货物或服务属于其他任何缔约方而歧视该供应商。《政府采购法》第二十二条第二款则规定，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。在政府采购的规范性文件中，我国政府采购对歧视性手段的列举远比CPTPP更为丰富。

CPTPP采购与我国政府采购规则的差异体现出不同的价值导向

CPTPP采购与我国政府采购在采购细节的规定上存在诸多差异。这些差异不仅是对接CPTPP规则时需要重点注意的环节，还可以为我国继续优化国内政府采购措施提供参考。

一是CPTPP的采购文件是否收费，导向与国内政府采购不同。CPTPP的原则是鼓励采购实体免费提供采购文件，而非强制。例如，第15.21条“便利中小企业的参加”部分的第3款（b）项规定应努力免费提供所有招标文件给中小企业。CPTPP对于采购文件可以不免费提供的例外情形也有明确要求，如第15.7条“意向采购通知”部分的第4款规定，如果公告中已经包含供应商参与采购应知道的内容，比如怎样获得采购文件、采购标的描述、合同期限、提交投标的最后日期、供应商资格条件等，那么采购文件可以收费。

我国的政府采购法律法规对于采购文件是否收费的规定更加倾向于减少供应商的参与采购成本。依据财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）的规定，“实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件。”此外，关于在政府采购活动中如何对采购文件收费，我国的规定也比CPTPP更具体。当采用招标方式时，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十四条规定，“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的，不得以招标采购金额作为确定招标文件售价的依据。”当采用非招标方式时，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条“磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据。磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日”，对磋商文件售价进行了明确。

总而言之，国内政府采购对一般供应商更加友好；CPTPP采购则偏重保护中小企业，对采购文件收费完全采取开放态度。

二是CPTPP采购对于供应商资格条件的要求与审核总体更为宽泛。CPTPP采购第15.8条“参加条件”部分第2款规定，采购实体不得指定某缔约方的某一采购实体的一项或多项合同业绩作资格条件，也不得以供应商在该缔约方领土内有以往工作经验作资格条件，但是可以在资格条件中提出有相关的以往工作经验要求。

相较之下，我国政府采购对业绩作为资格条件的要求比CPTPP采购的规定更加严格。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十八条第二款规定，“业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求”。由于财政部已经表态，未来我国政府采购将适时把需求管理的要求上升为部门规章，因此可以预见，政府采购活动中对于业绩作资格条件的要求不会放松。

CPTPP采购对供应商资格条件审核总体较为宽泛还体现在审查机制比较灵活。例如，第15.8条“参加条件”部分第3款规定，在评估一供应商是否满足参加条件时，采购实体既可以根据供应商在采购实体所属缔约方领土内外的商业活动对该供应商的财务、商业和技术能力进行判断，又可以仅根据采购实体在通知或招标文件中已预先规定的条件作出评估。换言之，当CPTPP采购实体对供应商没有特殊资格要求时，可以依据供应商的财务、商务、技术能力判断是否满足参加条件。相较之下，《政府采购法》在供应商资格条件审核方面的规定更加细致严格，其中，第二十二条对供应商的基本资格条件作出如下要求：“（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。”这不仅将供应商的财务、商务与技术能力纳入了参与政府采购的基本要求，还考虑到了涉及供应商主体的民事责任能力、纳税情况、重大违法情况等条件。

供应商资格审核必然涉及信用管理，CPTPP采购在第15.8条“参加条件”部分的第4款列举了供应商严重失信的几种情形，包括：破产或无力偿债；虚假声明；严重或持续未履行以往一项或多项合同项下任何实质性要求或义务；未依法缴纳税款。对于有前述任意一类情况的供应商，采购实体均可以将其排除在采购之外。

我国政府采购的信用管理相较于CPTPP采购要更为丰富完备。财政部门可以根据政府采购法律法规将严重失信的供应商列入不良记录名单，在一定时间内限制其参与政府采购；采购单位也可以参照多监管部门联合惩戒的严重失信主体名单，将名单内的供应商排除在政府采购范围之外。当前，我国正在推进的以信用报告代替违法犯罪记录查询等举措，进一步深化了政府采购信用管理工作。

三是CPTPP采购关于合同授予后的信息公布与我国政府采购要求存在明显差异。例如，CPTPP采购不强制要求中标通知必须以书面形式呈现，除非供应商要求提供书面形式，采购实体可自行选择以书面形式或直接公告中标结果的形式发布中标信息。我国政府采购普遍采用“书面中标通知书直接送达＋政府采购网公告公示”的双重机制，其核心目标是通过精准告知与广泛公示的结合，最大化保障中标供应商的知情权与社会公众的监督权。CPTPP采购的规定减少了采购实体的负担，而我国政府采购更强调中标（成交）信息的公开透明性，充分保障中标（成交）供应商的知情权。

CPTPP规定采购实体只有收到未中标供应商请求后才需要告知其未中标理由或已中标供应商的优势，而我国政府采购则并无此类明文规定。目前，我国部分地区正尝试公开所有供应商的综合得分，目的与CPTPP的前述要求相同，但做法差异较大。CPTPP强调适度保持未中标供应商对竞争结果的知情权，而我国政府采购则相对保守。

CPTPP规定采购记录等至少保存3年，而我国《政府采购法》则规定采购文件、记录等须至少保存15年，比CPTPP更加谨慎。

CPTPP采购方式与国内政府采购方式的对比

CPTPP采购方式主要包括公开招标、选择性招标、限制性招标，与我国政府采购方式存在显著差异，但可进行近似类比。

一是CPTPP的公开招标与选择性招标可类比我国政府采购中的公开招标与邀请招标。CPTPP公开招标与我国政府采购中的公开招标总体类似，但是CPTPP接受投标的期限是不少于40天，我国公开招标则对应的是20天。

CPTPP选择性招标是指采购实体仅邀请合格供应商进行投标的采购方法，可类比我国政府采购的邀请招标。CPTPP选择性招标的接受投标期限同样为不少于40天，与公开招标一致，期限自发出邀请公告之日起算，且不区分是否使用供应商常用名单。我国的政府采购邀请招标对应期限是不少于20天。

CPTPP规定参加选择性招标的报名时间是从公告发出之日起不少于25天，有合理的紧急原因的可以降至不少于10天。我国政府采购邀请招标并未规定供应商报名时间，但实践中，报名时间一般与采购人提供招标文件的时间一致，法定为不少于5个工作日。

CPTPP考虑到公开招标和选择性招标40天等标期偏长的问题，明确了提升效率的方式。如果采用电子化采购的，前述至少40天的等标期限可以缩短5天。此处定义的电子化采购需至少满足以下任一条件：公告以电子方式公布、招标文件可以通过电子渠道获得、采购实体可以电子方式接受投标。

CPTPP公开招标和选择性招标的等标期如满足额外条件，可从不少于40天进一步缩短至不少于10天。具体条件包括：采购实体处于合理的紧急状态使得不少于40天的等标期限不再可行；采购实体采购商业性货物或服务；采购实体在发布招标公告前40天但不超过12个月的期限内已经发布了很详细的采购计划，且采购计划包含了关于采购的描述、提交投标或参加请求的大致最后日期、获得采购有关文件的地址和其他尽可能多的关于采购的信息。

需要注意的是，10天为CPTPP等标期的最短期限。CPTPP规定，即便满足等标期可设置为10天的条件，同时采用了可缩短5天等标期的电子化采购方式，其等标期仍不得少于10天，不可进一步缩短。

二是CPTPP的限制性招标可类比我国政府采购中的竞争性谈判和单一来源采购。CPTPP限制性招标定义为采购实体可以选择联系一个或多个供应商的采购方法。在CPTPP采购的第15.10条“限制性招标”部分的第2款列举了9项具体的适用条件，与我国政府采购竞争性谈判和单一来源采购的适用方式接近。例如，CPTPP采购第15.10第2款（b）项“货物、服务只能通过一特定供应商提供，且由于下列任何一种原因之一不存在合理的备选或替代的货物、服务，包含有关要求针对艺术作品，保护专利、版权或其他专用权，由于技术原因缺乏竞争”与政府采购单一来源的适用条件非常相似，且更加详尽。

CPTPP采购第15.10第2款（a）项明确，在招标邀请发出后，存在下述情况可使用限制性招标：无投标提交或无供应商要求参加；无符合招标文件基本要求的投标提交；无供应商符合参加条件；提交的投标属于串通性质。CPTPP与我国政府采购竞争性谈判的适用条件存在诸多相似之处，CPTPP仅多了最后一目的适用条件，即如果在招标中有串标现象，采购实体可以采用限制性招标方式。

综上，CPTPP采购并未像我国政府采购那样严格区分竞争性谈判和单一来源，而是将二者统一归为限制性招标。

三是CPTPP采购技术无法严格与我国政府采购相对应，核心体现在常用名单制度与谈判机制两方面。CPTPP的常用名单是指采购实体已确定符合采购条件且采购实体旨在使用一次以上的供应商名单。CPTPP并未详细说明常用名单的适用范围，但依据其文本内容，常用名单不仅可作为类似于我国框架协议采购的入围供应商名单使用，还能为选择性招标提供供应商选择范围，类似于我国邀请招标的供应商库，采购实体可从常用名单中选择邀请投标的供应商。常用名单与CPTPP选择性招标搭配使用时灵活性很高，即便部分供应商没有进入这个名单，只要在邀请招标的报名期内成功通过采购实体的审核，符合采购资格条件，仍可参与邀请招标。

CPTPP的谈判属于采购领域应用的一种技术，不能简单类比为我国政府采购的竞争性谈判。根据CPTPP的规定，以下两种情形下适用谈判：一是采购实体在采购公告中已经表明有同供应商谈判的意向；二是根据招标文件所列的评估标准，没有任何投标具有明显优势。CPTPP谈判是一种策略与态度，而非简单的采购方式。

CPTPP采购规则对我国政府采购的启示

CPTPP采购规则虽然与我国政府采购存在不少差异，但是两者追求采购公开、公平、公正的精神内核是一致的。鉴于我国已多次正式表态希望加入CPTPP，国内政府采购规则理应借鉴CPTPP采购规则的优点进行调整。但因为CPTPP采购的框架性使其不可能对采购规则作出特别细致的规定，所以不必完全照搬CPTPP采购文本上的一些规定细节，可从理解CPTPP的采购精神入手进行学习借鉴，从而推动我国政府采购规则符合CPTPP采购的要求，又使CPTPP采购规则为丰富完善我国的政府采购规则提供养分。具体可从以下几个方面探讨。

一是政府采购专家评审制度何去何从。对于是否保留专家评审，我国政府采购领域一直颇有争议，CPTPP采购中并未明确引入或拒绝专家评审，对于采购实体如何评价与确定中标人也没有细节指引。因此，无论我国政府采购是否保留专家评审制度，都不影响国内政府采购规则与CPTPP采购规则接轨。针对专家评审出现的问题，我国国内已逐渐开始推行机器管招投标等改革创新举措，将客观分统一交给机器进行初评。在没有更好的评审制度出现前，不轻易对政府采购专家评审说不，也许是我国当下比较务实的处理方法。

二是如何看待政府采购裁决机构的独立性建设。CPTPP要求缔约方必须有至少一独立于采购实体的行政或司法机关，负责受理、审查采购过程中供应商提出的诉求。为了保障这个审查机构的独立性，CPTPP采购规则还规定了若干实现细节。例如，如果供应商申诉并非审查机构进行初审，则初审决定必须可上诉。这与我国政府采购质疑之后还可以进行投诉类似。CPTPP还规定，如果不是法院进行申诉审查，则审查程序必须满足一定的条件，包括至少给供应商留出10天时间准备书面申诉，审查机构申诉处理决定正式作出前，应给予供应商对采购实体答复意见进行回应的机会等。

目前，我国财政部门负责处理政府采购投诉事宜，完全满足CPTPP前述要求。但是也有声音认为我国财政部门作为审查机构的独立性不足，如财政部门处理对本部门的投诉存在局限，主张应单独设立政府采购行政裁决机构。这其实是对CPTPP规则的一种误读。实际上，再独立的审查机构必然存在自身的采购需求，要解决审查机构对自身投诉处理的独立性问题，完全可通过内部权力分离制衡以及公开相关信息等机制实现。我国财政部门作为审查机构，目前已满足CPTPP的相关要求。是否需要新设审查机构应取决于机构编制管理情况与经济发展的关系、政府采购纠纷产生的数量级别，以及专业裁决力量培养需要等方面，不应从财政部门是否属于独立审查机构方面考量。

三是政府采购行政裁决机构权力行使的边界。当供应商提出申诉时，CPTPP鼓励采购实体与供应商通过磋商进行和解。目前，我国政府采购的质疑处理程序与CPTPP的程序较为契合，但CPTPP的磋商和解机制也可以为行政裁决机构提供参考方向，即财政部门作为裁决部门，可以依职权推动采购人与投诉供应商开展磋商，努力达成和解。

四是因投诉产生的经济损失索赔如何处理。CPTPP明确指出，缔约方有权将损失或损害的赔偿范围，限定为投标或申诉提出过程中产生的合理费用，也可同时包含这两部分费用。我国政府采购合同履行适用《中华人民共和国民法典》，合同争议的损失可通过仲裁或者诉讼解决，无需由财政部门在行政裁决阶段解决。但是，对于不在政府采购合同执行阶段的违法行为造成损失如何索赔，我国目前没有明文规定，CPTPP的相关要求给我国政府采购相关制度优化提供了参考方向。需要注意的是，CPTPP并未规定因投标人违法造成的采购实体的损失应如何主张索赔，在这一点上我国已有初步探索。例如，2025年9月，湖北省宜昌市猇亭区发布的《关于建立政府采购恶意投诉赔偿机制的通知》明确了政府采购“恶意投诉”行为导致的采购人、代理机构或其他供应商损失应如何索赔。

五是政府采购方式的进一步优化路径。CPTPP在采购方式及采购技术的运用上，有诸多可借鉴的创新内容。例如，CPTPP列举了几类适用于使用限制性招标的场景，包括但不限于：在商品市场（即商品期货市场或大宗商品市场）或交易所购买的货物；为完成原招标文件要求的建筑服务而需额外提供的配套建筑服务，且额外服务合同的总额不得超过最初合同额的50％；因供应商出现财产清算、破产、财务清算等短期非正常经营事件，采购实体通过限制性招标可获得特别有利条件的；合同授予设计比赛胜出者的；在招标中出现串标情形的（如多家供应商串标而使合格供应商只剩一家）。以上情形部分与我国单一来源采购相对应，CPTPP拓展了单一来源采购适用的场景。于我国而言，结合我国政府采购实践消化吸收这些拓展内容，建立“必要限定与灵活适配”的平衡机制，值得深入探讨。

除上述内容外，CPTPP不排斥供应商使用常用名单。常用名单主要用于多次重复的采购，也可以用于CPTPP选择性招标的使用，即在邀请招标中从常用名单中随机邀请供应商。目前，我国政府采购使用框架协议采购实现CPTPP采购中常用名单的功能。同时，依据财政部相关要求，正在对各类名单库、供应商库等开展全面清理工作。但在部分特定领域，基于公共安全、质量管控等特殊需求，具备资格限定属性的“常用名单”仍有存在合理性。例如，《人民警察制式服装及其标志管理规定》（公安部令第57号）第五条规定：“人民警察制式服装及其标志由公安部指定的企业生产。人民警察制式服装及其标志指定生产企业由公安部通过招标等形式确定。”此类名单本质是“特定品类的资格准入名录”，而非普通供应商库，如何建立“严格准入、动态管理、定期复核”的名单管理机制，仍需进一步探索。

我国若有意加入CPTPP，还需围绕以下关键课题开展研究：采购实体的纳入范围（如次中央实体、国有企业等是否纳入，纳入标准如何设定）；发展中国家享有的报价优惠、补偿性措施的谈判要点与落地路径；特定实体或部门分阶段纳入采购范围的过渡方案；采购门槛价的调整（而非“抬高”，需结合我国市场规模与企业竞争力合理设定）等配套措施。这些问题直接关系到CPTPP规则与我国政府采购制度的衔接适配，是需要重点攻克的核心任务。