GPA规则的中国适用：国际案例与政策分析

‌在经济全球化深入发展的背景下，政府采购市场的开放已成为国际贸易自由化的重要议题。作为WTO（World Trade Organization，世界贸易组织）框架下的重要诸边协议，《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，GPA）致力于推动各缔约方政府采购市场的开放与公平竞争。我国作为世界第二大经济体，加入GPA的进程不仅关乎国内政府采购制度的改革，更将对全球政府采购市场的开放格局产生深远影响。

自2007年正式启动加入GPA谈判程序以来，我国已先后7次向WTO提交出价清单，持续优化市场开放承诺，积极推动谈判进程取得实质性进展。然而，我国现行的政府采购制度与GPA规则体系之间仍存在诸多需要协调的地方。如何在维护国家核心关切和促进产业发展的同时，实现国内制度与国际规则的有效衔接，已成为我国加入GPA谈判中面临的核心挑战。

2024年7月，国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号）明确提出，按照建立现代政府采购制度的要求，对标GPA等国际规则，进一步完善政府采购法律法规。笔者从GPA的非歧视、透明度等基本原则出发，分析我国现行制度与GPA规则要求的部分差异，并结合国际案例及政策特点，为我国完善政府采购制度提供参考思路。

非歧视原则的规范构建与实践调试

非歧视原则的规范内涵

GPA以‌非歧视为一般原则，要求缔约方平等对待所有供应商，禁止基于国籍或地域的歧视性条款，目标是推动政府采购市场开放，促进国际贸易自由化。GPA开篇即明确规定，各缔约方对有关政府采购措施的制定、采纳或应用，不应用于对本国供应商、货物或服务的保护，或者对外国供应商、货物或服务造成歧视。这一原则在GPA第三条和第四条中得到进一步细化，要求各缔约方不得在条件相同的参加方之间构成随意的、不合理的歧视或者构成对国际贸易的隐蔽性限制。

典型国际案例分析

1997年“日本导航卫星采购案”（DS73：Japan—Procurement of a Navigation Satellite）是GPA框架下关于歧视供应商的经典争议案例。该案涉及日本国土交通省（原名Ministry of Tranport，MoT，后并入Ministry of Land, Infrastructure,Transport and Tourism）为安装全球卫星导航系统（MTSAT Satellite-based Augmentation System，MSAS）而进行的多功能卫星政府采购项目。该案的核心争议在于技术规范的国际合规性问题：1996年8月，MoT公布的MSAS技术规范明确援引了美国广域扩充系统（Wide Area Augmentation System，WAAS）的技术标准，欧盟委员会就此多次建议应采用更中立的技术表述以实现系统互操作性，但MoT在1996年11月发布的招标文件中仍维持原有标准，此举实质上排除了欧洲供应商的竞标机会。

鉴于MoT已被列入日本GPA实体清单范围，欧盟正式提出以下法律质疑：1.招标文件直接援引美国专有技术标准，违反1994年版GPA第三条规定的国民待遇和非歧视原则；2.技术规范采用特定系统标准而非性能导向，违反1994版GPA第六条关于技术规格应保持中立性的要求；3.由于美国WAAS技术标准未完全公开，导致招标文件未能包含供应商准备投标所需的完整信息，违反1994版GPA第十二条关于招标文件的信息透明要求。该案最终通过协商达成具有制度创新意义的解决方案：一方面，双方建立了MSAS与欧洲地球静止导航覆盖服务（The European Geostationary Navigation Overlay Service，EGNOS）的技术互操作性合作机制；另一方面，日本承诺自1998年起在所有MSAS和EGNOS相关采购文件中明确互操作性技术要求。

该案凸显了GPA对技术规范中立性的严格要求，尤其在高新技术领域的政府采购中，需特别注意避免直接采用特定国家或企业的专有技术标准，或限定特定技术路径。在关键领域技术规范制定过程中，应采用“性能导向”而非“品牌导向”的表述方式，确保招标文件包含完整的可公开技术参数，对确需引用的专有标准，应当提供充分的解释性说明，并给予供应商合理的准备时间。此外，该案创新的“技术互操作性”解决方案值得借鉴。我国在加入GPA谈判中，可考虑在优势领域主动提出国际互操作性方案，既展现开放姿态，又能保护核心技术利益。这种“制度性解决方案”比单纯扩大市场准入更具可持续性。

国货优先政策下的产业与合规平衡

我国现行的政府采购法律制度以维护国家利益和社会公共利益及公平竞争秩序为核心价值取向，《中华人民共和国政府采购法》在确立公开透明、公平竞争、公正和诚实信用四大基本原则的基础上，明确了“优先采购本国货物、工程和服务”的政策导向，仅在中国境内无法获取、无法以合理商业条件获取或用于境外使用等特定情形下才允许采购外国产品。然而，现行的国货优先政策对于适配GPA等国际规则仍存在立法层级分散、标准界定模糊、执行机制不灵活等结构性缺陷，后续可通过借鉴国际经验构建更具弹性与合规性的政策体系，在全球化竞争中实现产业保护与规则适应的动态平衡。

典型国际案例分析

2013年“美国与印度太阳能电池板争端案”（DS456：India—Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules）是WTO框架下具有代表性的国货优先政策争议案例。该案争议焦点在于印度“Jawaharlal Nehru国家太阳能计划”（以下简称NSM）中对太阳能电池和太阳能组件实施的本地化要求。根据项目规定，参与竞标的太阳能厂商或其合同继承方必须购买和使用印度国产的太阳能电池组件，方能获得与NSM或印度国家火电公司旗下Vidyut Vyapar Nigam有限公司签订电力购买协议的资格。作为配套激励，遵守该要求的企业可享受包括通过长期保障性电价补贴在内的优惠政策。美国对此提出指控：印度的国内含量要求违反了《1994年关税与贸易总协定》（即GATT 1994）、《与贸易有关的投资措施协议》（即TRIMs）、《补贴与反补贴措施协议》（即SCM）中关于国货待遇的约定。

该案为发展中国家平衡产业政策与国际义务提供了重要借鉴，表明直接规定“购买国产”的强制性条款已难以适应国际贸易规则体系的要求，必须通过更精细的立法技术实现政策目标。

“本国产品”标准的立法演进

我国长期未对“本国产品”作出明确定义，直至2024年12月财政部发布的《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》，首次系统性地界定了对“本国产品”的认定标准，通过细化技术要求和调整政策导向，部分回应了GPA的非歧视性原则。

2025年9月，国务院办公厅发布《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，以下简称34号文），确定了“本国产品”的符合条件。根据34号文，“本国产品”需满足以下条件：

第一，生产地要求：在中国境内生产，且产品属性改变（如原材料、组件的实质性改变）须在中国境内实现；

第二，成本比例要求：在中国境内生产的组件成本需达到规定比例；

第三，关键技术要求：特定产品的关键组件须在中国境内生产，关键工序须在中国境内完成。

34号文要求以“实质性转型”标准替代传统的原产地规则，旨在减少因原产地认定模糊导致的隐性贸易壁垒。同时，34号文摒弃了“本地化率”等地域性指标，转而采用组件成本占比的量化方式，推动技术标准中立化，降低因政策偏好可能引发的技术壁垒风险。这一调整不仅有助于增强政府采购的透明度，也为我国未来与GPA规则接轨提供了制度衔接的可能性。

美国国货优先相关政策设计

在政府采购中支持本土产业的做法并非我国独有，多个GPA成员国均通过设定本地化比例、技术标准倾斜或价格优惠等机制，在履行国际承诺的同时维护本国产业利益。其中，美国的国货优先政策体系尤为典型。美国联邦法律设立了多项限制性规定，要求联邦机构采购在美国生产或制造的商品，其中包括3项“国内含量”相关的核心机制：《1933年购买美国产品法》（The Buy American Act，BAA）、《1979年贸易协定法》（The Trade Agreements Act，TAA）、国防部（Department of Defense，DOD）专项限制规定（包括《贝里修正案》、“特种金属限制”等）。

以BAA为例，其鼓励联邦机构在美国境内的采购超过“小额采购门槛”（通常为10 000美元）时，优先选用美国制成品而非外国产品。针对不同品类产品，BAA设置了差异化要求：对于钢铁类产品，BAA要求所用美国产钢铁材料成本占比超过95％。对于非钢铁类产品，BAA的评判标准为：1.未加工品必须在美国境内开采或生产；2.制成品需同时满足“美国境内制造”和“本土成分占比”要求。值得注意的是，拜登政府通过2022年新规对本土成分占比要求实施“阶梯式强化”，将美国产零部件成本占比从原来的55％基准分3阶段进行提升：2022年提升至60％、2024年提升至65％、2029年提升至75％，这体现了政策的精细化设计和前瞻性布局。

除原产地和本土成分要求外，BAA还建立了价格评审优惠机制：当本国供应商报价非最低时，采购机构需先对最低外国报价（含关税）按特定比例系数放大后，再与本国报价进行竞争。该比例采用差异化设计：若参与竞争的本国供应商为大型企业，对外国最低报价适用20％加成；若为本国小型企业，加成比例提高至30％；美国国防部采购项目则统一适用50％加成。经价格调节后，若本国报价转为最低或与外国报价并列最低，必须将合同授予本国供应商；若放大后的外国报价仍保持优势，方可按外国供应商的原始报价决标。这种机制既保障了本土企业的竞争优势，又保留了市场选择的弹性空间。

综合国际经验与我国实践来看，我国政府采购中的国货优先政策需在产业保护与国际合规之间寻求平衡，避免因过度直接强制性的本土化要求而引发贸易争端。未来，我国可进一步优化政策工具，如增设量化标准和例外条款、探索技术标准与产业政策的协同等，以在全球化竞争中更好地维护国家产业安全与经济利益。

透明度要求的制度实现与竞争保障

在上述“美国与印度太阳能电池板争端案”中，除了关于本地化要求的争议，美国还强调印度未能按照SCM第二十五条的规定履行补贴通报义务。该条规定明确了WTO成员在补贴透明度方面的核心义务，强调了通知的时间要求、内容要素、后续监督等关键条款，同时揭示了政府采购透明度的重要价值。招标程序的不透明和信息的不完整，会实质性限制供应商的参与机会，进而损害政府采购的竞争本质。

透明度机制的双轨设计

为防止上述案例中技术规范偏袒特定供应商的情况再次发生，GPA确立了一套严格的信息披露机制，旨在确保非歧视原则的有效实施，使所有潜在投标方能够在信息对称的基础上展开公平竞争。GPA第十七条对此作出明确规定：首先，缔约方负有及时披露必要信息的义务，这些信息应当足以使相关方判断采购程序是否公平、公正，包括但不限于中标标书的技术特点和相对优势等关键信息；其次，该条款同时设立了信息披露的例外情形——当信息公布可能损害未来投标竞争时，接收方不得擅自向任何供应商披露此类信息，除非事先与信息提供方协商并获得其明确同意。这种“披露—保护”的双轨机制，既保障了采购程序的透明度，又维护了正当的商业竞争秩序。

欧盟透明度机制的设计特点

除GPA外，其他重要的国际采购框架同样将透明度要求置于制度设计的核心位置。例如，联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》明确将透明度作为实现采购目标的基础性原则，强调通过严格的透明机制确保采购过程的客观性、公平性、竞争性和廉洁性，最终达成物有所值和预防腐败的双重目标。该法特别规定，所有采购决策和行为都应当接受潜在供应商的质询，这一制度安排有效强化了采购主体的问责机制。

相较而言，欧盟《政府采购公共指令》构建了更为严密的透明度体系：一方面，要求所有采购公告必须通过欧盟官方期刊（Official Journal of the European Union，OJEU）进行发布；另一方面，在合同授予阶段，缔约机构必须在指定刊物上详细披露授予决定的关键信息，包括但不限于中标方选择依据、评标标准应用情况、参与投标的供应商数量以及最终合同价格等核心数据。这种全流程的透明度要求，使采购程序始终处于可监督、可追溯的状态。

从国际实践来看，透明度机制在政府采购领域发挥着多重关键作用：除了为供应商创造公平竞争的市场环境，还为政策合规性审查提供了客观标准，并为潜在贸易争端的预防和解决提供了重要的程序保障和事实依据。上述国际规则体系共同确立了政府采购透明度的全球基准，为我国深度融入国际政府采购市场提供了制度参照。在当前我国积极加入GPA谈判的背景下，健全政府采购信息披露机制、提升透明度建设水平已成为我国迈向高水平开放、对接高标准国际规则的重要突破口。

国家安全例外的边界与政策平衡

国家安全例外条款的双重效应

GPA在非歧视性原则基础上设置了国家安全例外条款，为成员国保留了一定的政策空间。根据GPA第三条规定，缔约方在涉及武器、弹药、战争物资采购，或为维护国家安全或国防目的所需的采购项目时，有权采取其认为必要的保护措施，包括限制信息披露等特殊安排。然而，由于“国家安全”概念本身缺乏明确的界定标准和适用范围，这一例外条款在实践中存在显著模糊性，容易异化为变相的贸易保护工具。

近年来，部分成员国以国家安全为由，将5G（5th Generat-ion Mobile Communication Technology，第五代移动通信技术）通信、能源基础设施、医疗设备等战略性行业排除在政府采购开放范围之外，形成了事实上的市场准入壁垒，这种隐性歧视行为与GPA推动市场开放的宗旨相悖。从制度设计角度看，若成员国将国家安全例外无限制地扩展至所有战略性行业，将从根本上消解GPA的市场开放功能。因此，如何在保障国家核心安全利益、维护关键产业竞争力的前提下，实现与GPA市场开放要求的有效平衡，成为当前亟待解决的重要政策议题。这一平衡点的把握不仅关系到我国加入GPA的谈判策略，更是构建开放型经济新体制的关键环节。

欧盟外资审查机制的设计特点

以欧盟为例，近年来欧盟不断完善其外资安全审查机制，为理解GPA国家安全例外的适用边界提供了重要参考。于2020年10月生效的欧盟《外国直接投资审查条例》（以下简称条例）初步建立了针对关键领域外国直接投资的安全审查框架，旨在应对欧盟对关键领域外资收购的担忧，帮助识别和应对外国直接投资所带来的安全或公共秩序风险。此后，欧盟进一步强化了这一机制，于2024年1月提出了对条例的更新提案（以下简称新条例），并于2025年4月8日正式通过，新条例呈现出以下特征：

第一，审查范围显著扩大，要求成员国对媒体服务、关键原材料和交通基础设施等更多领域实施强制性审查。

第二，各国审查程序趋于统一化，欧盟委员会有双重干预权：既可主动启动审查，也可在成员国意见分歧时进行协调。

第三，风险认定标准更加细化，新条例第二十一条明确规定，评估外资风险时应重点考察投资者与第三国政府的关联程度，包括直接/间接持股比例、政府资金支持的性质与规模、“黄金股”等特殊控制安排、所有权透明度与最终受益人可追溯性等。

新条例第四十条还创设了政策协同机制，要求将外资审查与2022年发布实施的《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation，FSR）、《国际采购工具》（International Procurement Instrument，IPI）等防御性政策工具统筹实施，以避免监管重叠并提升政策合力。这一制度设计体现了欧盟在维护经济安全与保持市场开放之间的精细平衡，对GPA成员国如何合理运用国家安全例外具有重要借鉴意义。

新条例中提及的FSR是欧盟外资监管体系的重要组成部分，构建了一套针对外国补贴引发市场扭曲问题的系统性监管框架。其主要制度创新体现在以下3个方面：其一，确立全面的调查与矫正机制，授权欧盟委员会对可能扭曲欧盟内部市场公平竞争的外国补贴行为开展调查并采取相应措施。其二，建立严格的事前申报制度，规定参与预估价值2.5亿欧元以上政府采购项目投标且接受非欧盟政府财政资助的投标方，必须履行事前强制申报义务。其三，制定细致的市场扭曲认定标准，明确在公共采购程序中，若投标方获得的外国补贴金额占合同预估价值比例重大，即可能被认定为具有市场扭曲效果。尽管FSR的立法初衷在于维护欧盟本土产业经济、维护市场公平竞争环境，但其实施过程中的公平合理性则引发了广泛争议。2024年，中国中车旗下中车青岛四方机车车辆股份有限公司最终退出保加利亚电动机车公共采购案即为典型的争议案例，争议焦点包括调查标准的客观性、竞争优势的认定逻辑、程序公平性等。

新条例中提及的IPI为欧盟在市场准入谈判提供了筹码。其适用范围涵盖：欧盟签订的有关国际协定未涵盖的公共采购、WTO政府采购诸边协议GPA成员，以及与欧盟签署涉及公共采购双边贸易协定。若第三国经济运营商所在国未与欧盟达成任何开放采购市场的协议，或其货物、服务与工程未被此类协议涵盖，则其在欧盟采购程序中的准入权将无法得到保障，且可能被排除在外。以上条款使欧盟能够合法、有理有据地对不公平竞争环境和做法进行反击，同时避免在已开放的市场或领域内造成不必要的混乱。

完善我国贸易防御机制

在当前国际贸易环境下，唯有通过多边规则框架下的互惠安排，才能有效应对发达经济体以安全审查、补贴规制等名义构筑的新型贸易壁垒。这一进程需要系统性的制度设计，如在GPA规则适用层面，我国可以建立清晰透明的国家安全例外适用标准，通过负面清单或行业白名单等形式明确界定“国家安全”范畴，对非敏感领域实行全面市场开放承诺，避免泛化解释导致的贸易保护主义倾向。此外，我国需要对现有制度进行完善，建议借鉴各国经验完善国内审查机制，在现行的《外商投资安全审查办法》（国家发展改革委、商务部令第37号）基础上构建兼顾安全与开放的双向平衡体系，既要加强对关键领域外资准入的科学评估，也要建立完善针对歧视性条款的申诉与反制机制，同时推动建立国际通用的补贴认定与成本核算标准，维护我国在海外政府采购市场中的公平竞争权利。

（作者单位：公安部第三研究所）