国资央企招投标“合规但不合法”的成因与治理 ——基于“内部资源库”与“内部企业优先”视角

【摘要】国资央企支撑国民经济运行，稳定产业发展基本盘，其招标投标行为可对全国统一大市场建设发挥示范引领作用。当前，国资央企招标投标领域存在一种隐蔽性强的“合规但不合法”操作，相关行为符合企业内部规章流程，却违背《招标投标法》等法律法规的政策精神。文章系统分析建立集团资源库、安排内部企业直接谈判、要求市场参与主体优先使用内部产品技术等3类典型操作，深入拆解其如何借助合规来包装、抬高市场准入门槛，搭建封闭循环模式，固定既有利益格局，抑制技术创新，偏离全国统一大市场建设的战略方向，并系统梳理其对市场运行的危害，提出破解路径，旨在推动国资央企招标投标回归公平竞争轨道，服务全国统一大市场建设。

【关键词】国资央企；招标投标；“合规但不合法”；全国统一大市场；公平竞争

近年来，国家持续强化招标投标领域监管，推动国资央企招标投标工作逐步向规范化、程序化方向发展。在显性违法行为得到一定遏制之后，国资央企招标投标领域悄然出现另一类隐蔽性强、迷惑性突出的“合规但不合法”现象。在现实场景中，部分企业依托内部制度完成包装，将违背法律法规精神、阻碍市场竞争的行为纳入企业内部管理流程，各类限制竞争、固化利益的行为在形式上拥有完整的审批手续和流程，表面符合企业内部规章制度，实则已触碰法律红线，背离市场经济公平竞争的核心要求，进而导致国有资产配置效率偏低，公共资源出现消耗，市场公平竞争秩序受到冲击，商品要素资源无法在更大范围畅通流动，最终形成集团内循环合作的封闭格局，这与“打破壁垒、充分竞争”、建设全国统一大市场、推动高质量发展的目标背道而驰。

“合规但不合法”现象的核心表现

国资央企招标投标领域“合规但不合法”现象存在多种表现形式，但其核心逻辑均为依托内部制度设计，人为设置市场准入壁垒，缩小竞争范围，使招标投标行为脱离法律法规约束。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）明确禁止招标人以不合理条件限制或者排斥潜在投标人，结合实际案例，这类现象可归纳为3种典型情形。

交易对象的锁定：内部资源库与内部企业优先

此类行为限制潜在投标人范围，将交易对象锁定于集团内部的“小圈子”之中。

1.承包商资源库的“合规性”包装与“违法性”实质

多数国资央企为规范承包商管理、降低合作风险，陆续建立集团层面的承包商资源库，要求下属企业在招标投标活动中必须从资源库内选择合作对象，未入库的企业无法参与投标。从企业内部管理角度看，这种操作具备清晰的入库标准和完整的审核流程，表面上符合规范化管理的要求。但深入拆解可以发现，其违法属性与危害性主要体现在以下3个方面：

第一，变相设置市场准入壁垒，剥夺潜在投标人的公平竞争权。《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第十八条明确规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，《招标投标法实施条例》第三十二条对这一规定进一步细化，指出若招标人设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应，则属于以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。部分市场主体建立集团层面的承包商资源库，通过设定入库门槛，安排专属审核流程、增设隐性限制条件等方式，将大量具备资质但没有集团合作历史的优质企业排除在外，间接剥夺了这些企业参与招标投标的权利。

第二，绕开公开招标流程，缩小可选合作范围。部分国资央企集团对下属企业的公开招标投标要求，仅停留于名义层面，实际上由于潜在投标人均来自企业内部设定的资源库，库内企业多是和集团维持长期合作的关联主体，招标投标最终变成“走过场”。部分企业还会动态调整资源库名单，借资质审核之机将潜在竞争对手移出资源库。这类操作，本质是躲避公开竞争，压缩选择空间，却借资源库动态管理的名义包装成符合企业内部规范的行为。

第三，利益格局逐渐固化，落后产能受到不合理保护。建立集团层面的承包商资源库，使外部企业公平参与竞争的权利受损，行业技术缺少推进动力，国有资产也难以实现优化配置，从而逐步形成“保护落后、抑制创新”的恶性循环。内部企业的新产品、新技术缺乏外部竞争压力，无须持续提高产品品质、升级技术性能、压缩生产成本，即可长期维持“垄断性盈利”状态，甚至出现技术发展停滞、产品质量下滑等问题。外部企业的先进产品与技术进入市场步履维艰，创新成果转化为市场收益的成本增加、周期延长，市场创新活力相对不足。国资央企也难以通过充分竞争筛选出性能更优的产品和技术，导致国有资产使用效率偏低，整个产业链、供应链的升级发展受阻。

2.内部企业直接谈判，架空公开竞争机制

部分国资央企通过内部制度明确规定，集团内部的全资子公司、控股子公司或其实际控制的关联企业在参与集团及下属单位招标投标项目时，可跳过公开招标、邀请招标等流程，直接通过独家谈判、竞价谈判等方式确定合作方。这类企业多以内部协同、压缩成本、提高效率为由给操作披上合规“外衣”，并制定详细的谈判流程和定价标准。但关联企业不属于法律规定可以不进行招标的情形，若现有条款被不当适用，会通过关联关系固化利益分配框架，挤出外部潜在投标人，剥夺其参与公平竞争的合法权利。

交易标的的锁定：优先选用内部产品与设置歧视性标准

1.采购环节优先选用内部优势产品与专有技术

部分国资央企依托自身行业地位，将集团下属子公司生产的产品、自主研发的专有技术，通过内部制度划定为核心优势产品、专用配套技术，要求涉及相关产品和技术采购时，必须优先选择内部供给的对应品类，无特殊情况不得选择外部市场流通的同类产品和技术。在这类场景下，外部产品的选用往往要经历严格的审批流程，变相阻断了外部产品和技术进入集团内部市场，此类行为常以合规化包装掩盖自身违法属性。此类行为的违法性主要体现在两个方面：其一，变相设置市场准入壁垒，违反《招标投标法》“不得设置不合理条件限制或者排斥潜在投标人”的规定。其二，《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第16号，简称16号令）明确要求，要破除招标投标领域的地方保护、市场分割和所有制歧视。部分国资央企滥用自身市场支配地位，压缩外部企业的生存空间，破坏市场公平竞争秩序，和“竞争中性”原则产生严重冲突。

2.设置歧视性评标标准，变相排斥特定主体

《招标投标法实施条例》第三十二条明确规定，招标人不得限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；对于依法必须进行招标的项目，不得将特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件。部分国资央企在发布招标文件时会以合规化为名义设置歧视性条款。例如，在日常操作中，部分企业进行设备采购时要求供应商具备国家级研发中心或年营业额不低于5亿元，此类条款看似是合理的技术门槛或实力要求，但实操中并不能做到结合项目实际需求进行筛选，而是将绝大多数具备履约能力的中小企业和民营企业排除在外。

交易程序的规避：化整为零与僵化管理

1.化整为零规避招标，以“合规拆分”掩盖违法目的

《招标投标法》明确规定，将依法必须招标的项目化整为零，或者通过其他方式规避招标的，属于违法行为。部分国资央企为规避公开招标金额标准的约束，通过内部制度划定项目拆分规则，将一个大额项目拆分成多个金额低于招标限额的小项目。

2.供应商管理僵化，阻碍要素流动

部分国资央企虽已建立供应商动态管理机制，但执行中存在偏差，未对入库供应商的履约情况、技术水平、服务质量进行有效评估，导致不合格供应商长期留存于库内，而优质供应商却无法入库，供应商要素的合理流动受阻，行业内部优胜劣汰规则失效，这与全国统一大市场“促进商品要素资源在更大范围内畅通流动”的要求相背离。

“合规但不合法”现象的深层成因

“合规但不合法”现象能够不断滋生蔓延，是多重因素共同作用的结果：企业内部存在利益驱动，制度方面存在缺陷，监管环节处于缺位状态，政策执行过程中出现偏差等。

内部成因：利益固化、制度偏差

1.利益固化构成核心驱动力

国资央企经过长期发展，已形成稳定利益格局，集团内部关联企业与长期合作的承包商联结为关系紧密的利益共同体，建立承包商资源库，设置歧视性条款，规避公开招标等行为，本质上均服务于维护这一利益共同体的既得利益，使集团内关联企业能稳定获取项目资源，保障自身生存与发展。国企管理者面临选择外部企业可能被审计质疑的风险，更愿意选择有过合作经验、知根知底的内部企业。这是一种合规免责的畸形心理，决策者将降低个人决策风险置于追求国有资产效益最大化之上，这种利益固化的格局使得国资央企缺少打破“小院高墙”、推动充分竞争的内在动力，反而会主动借助合规化包装“加固”封闭的利益圈子。

2.企业内部制度设计存在根本性偏差

部分国资央企在制定内部招标投标管理制度、承包商管理办法时，过度关注管理便利性和风险可控性，未将公平竞争、开放包容纳入考量，忽略了法律法规的强制性要求，将合规简单地等同于符合内部制度，导致制度自诞生起就带有排斥竞争、设置壁垒的缺陷。部分企业在招标、评标、监督3个环节中未划清权责边界，在运行中形成“自己招标、自己评标、自己监督”的闭环，使原有制度设计的偏差不断放大。

3.内部监督缺位，合规审查未发挥应有作用

多数国资央企虽已建立内部审计、纪检监察、合规管理等监督机制，但内部审计与纪检监察工作多只核查流程是否符合企业内部制度，而未触及对行为实质的核查，如入库标准是否合理、交易价格是否偏离市场公允价格等。监督工作仅停留于表面，使“合规但不合法”的行为得以顺利推进，无法第一时间被纠正。

外部成因：监管缺位与政策执行偏差

1.监管存在界定难、查处难的问题

“合规但不合法”行为隐蔽性强，且容易误导判断，现行监管既无明确界定标准，也缺少可落地的监管手段。同时，法律法规针对不合理限制竞争、变相排斥投标人等行为给出的规定偏向原则性表述，缺少具体认定细则，导致监管部门进行查处时，无法清晰划分企业正常管理行为和违法限制竞争行为的边界，也无法区分条款属于合理的专业化要求还是不合理的歧视性条款，监管工作无法推进。

2.政策执行偏差，统一大市场建设要求难以落地

近年来，国家多次出台文件，要求打破地方保护、行业壁垒，推进全国统一大市场建设，规范国资央企招标投标行为。但在实际执行阶段，部分地方政府结合税收、就业等本地实际情况，对属地国资央企“合规但不合法”的行为保持默许甚至纵容。部分监管部门查处相关问题时，受央企身份约束，处理过程多避重就轻，无法形成有效震慑。尽管国家相关部门出台的政策文件已经明确要求破除市场隐性壁垒，但部分地方和企业仍未及时清理自身制定的违规制度，致使相关政策无法落实到具体环节。

3.市场主体维权成本偏高，无法形成有效外部制约

被排斥在招标投标环节之外的民营企业以及中小企业，若要举报国资央企存在“合规但不合法”行为，会同时遭遇举证困难、处理周期长、投入成本高等三重障碍。仅收集证据环节就卡住多数申请者，因为申请者须收集大量材料才能证明国资央企的内部制度、操作流程存在违法内容。部分企业还担心事后遭遇国资央企的报复性打压，因而自身维权积极性偏低。这些维权环节的困境使市场主体无法形成有效外部制约，也无法推动国资央企规范自身招标投标行为。

观念成因：对“合规”与“合法”的认知错位

部分国资央企管理人员、合规人员，对合规与合法的关系存在根本性认知错位，将合规直接等同于符合企业内部制度，而未重视合法是合规的前提和底线。企业内部制度本身必须符合法律法规要求，必须遵循市场经济运行规律，如果不满足这一条件，无论流程多么规范、手续多么完整，最终都属于形式合规、实质违法，本质上依旧属于违法行为。

“合规但不合法”现象的潜在危害：背离市场经济与统一大市场建设目标

国资央企“合规但不合法”现象表面上属于企业内部管理问题，实际上却具有明确的外部性，其危害不会只停留在企业内部，而会扩散到整个市场经济领域，违背社会主义市场经济规律，阻碍全国统一大市场建设。

损害国有资产利益，降低资源配置效率

招标投标制度的核心价值在于依靠充分竞争完成资源优化配置，使国有资产实现最高使用效益，而“合规但不合法”行为以排斥竞争、固化利益的方式，导致国资央企的招标投标项目无法选出资质最优、性价比最高的供应商。供应商库内的企业缺乏竞争压力，常会抬高报价、降低服务标准，采购成本处于高位、工程质量达不到标准、服务水平达不到要求，导致国有资金使用效率低下。此外，落后的产品技术还会使得部分项目不得不二次投入改造，造成更多浪费。

构筑“小院高墙”，阻碍全国统一大市场形成

建设全国统一大市场，核心要求是打破地方保护和行业壁垒，推动商品要素资源在更大范围畅通流动，建立公平竞争、充分开放的市场环境。国资央企是国民经济的主导力量，当前部分主体存在设置排他性资源库、执行内部企业优先制度等情况，本质上是人为设置行业与区域壁垒，分割出“封闭化、碎片化”的市场空间，最终形成内部闭环运转的市场。《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）明确提出，坚持全国一盘棋，坚决打破条块分割、行业壁垒，推动形成高效规范、公平竞争、充分开放的招标投标市场。若国资央企均建立封闭的合作圈子，商品要素资源无法在更大范围内自由流动，市场经济优胜劣汰的运行机制就会失去作用，从而与建设全国统一大市场的战略目标背道而驰。

抑制创新活力，固化落后产能，影响产业升级

充分竞争可推动企业创新，也可推动产业升级。在充分竞争的市场环境下，企业才有动力提升技术水平、优化产品质量、压缩运营成本，推动整个产业完成升级发展。国资央企招标投标领域存在的“合规但不合法”行为，保护落后企业、排斥创新企业，压缩市场创新活动空间，使落后产能保持原有生产结构。内部落后产能依托封闭保护持续获取订单，因而难以产生技术创新的动力，掌握核心技术的创新企业无法进入对应市场，创新成果难以完成转化。这种逆淘汰机制，会降低整个产业链的竞争力。

破坏市场公平竞争生态，损害政府公信力

国资央企属于国有企业，其自身行为具有较强的示范效应。国资央企以合规借口掩盖违法事实、排斥市场竞争、固化已有利益，此类行为若不加以制止，其他企业势必跟风效仿，导致整个市场的公平竞争生态受到破坏，市场分割程度会不断加深。国资央企由国家出资设立，需要代表国家履行公共责任，此类主体进行招标投标活动，既关联自身公众形象，也关联政府公信力。一旦公众发现国资央企借助合规名义实施违法行为，排斥民营企业与中小企业，谋取不正当利益，便会质疑政府监管能力，进而质疑市场运行公平性，最终导致政府公信力受损，市场经济健康发展也会受到冲击。

滋生廉政风险，诱发腐败行为

“合规但不合法”行为具有隐蔽性，可能为廉政风险滋生提供空间。国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）通报提及，招标投标领域出现一系列问题，不仅扰乱市场秩序，还将损害公共利益。国资央企进行招标投标活动，若脱离公开、公平、公正原则，会形成封闭利益圈子。内部管理人员处理入库审核、评标标准调整等环节时，易与合作方串通勾结，借助“合规化”操作攫取私人利益，最终造成国有资产流失，企业政治生态遭到破坏，国资央企健康发展受到影响。

破解“合规但不合法”现象的路径

破解国资央企招标投标领域“合规但不合法”现象，需要从企业内部、监管体系、政策执行、观念转变等多方面协同发力，厘清“合规”与“合法”的边界，打破已经固化的利益格局，使国资央企招标投标行为回归公开、公平、公正的立法原则，从而贴合社会主义市场经济规律，符合全国统一大市场建设要求。

企业层面：厘清合规边界，打破利益固化，强化内部治理

1.确立“合法优先于合规”理念

国资央企要转变观念，树立“合规运行的前提是符合法律规定”理念，在制定内部制度、设计操作流程时严格遵循国家法律法规，符合社会主义市场经济规律，符合全国统一大市场建设要求，坚决排除“违法合规”性质的制度设计。与此同时，加强对管理人员与合规人员的法治培训，纠正“只要流程走完就没事”“合规即合法”的错误认知。

2.打破利益固化格局，改革资源库管理机制

国资央企要主动打破集团内部封闭利益圈子，杜绝内部循环、排斥外部企业的行为，将资源库定位为“信息服务与推荐平台”而非“排他性壁垒”。必须依法进行公开招标的项目，应严格落实公开招标程序，面向全社会公开招标，不得变相规避操作。同时，搭建“绿色通道”机制，允许并鼓励库外优质企业完成资格审核后参与重大项目投标，让库内外企业共同参与竞争，推动库内企业优化自身发展，依靠公平竞争获取项目资源，不再依赖集团庇护以获取资源。

3.废除内部企业优先潜规则，严格执行《招标投标法》

集团内子公司参与集团项目，须与外部企业适用相同评标标准，若涉及核心技术秘密等特殊情形，确需向特定企业采购时，必须详细说明相关标的特性，避免“内部协同”变成规避招标的借口。

4.强化内部治理实质审查，完善监督机制

加强企业内部监督，使内部审计、纪检监察、合规管理发挥协同作用。审查过程中，既要注重流程的合规性，更要注重行为的合法性。建立责任追究机制，对存在违法违规行为的管理人员、相关责任人，严肃追究责任，形成有效的内部震慑。

监管层面：完善监管体系，强化执法力度，提升监管效能

1.完善法律法规体系，明确“合规但不合法”行为的界定标准及处罚措施

加快完善相关法律法规，配套细化“不合理限制竞争”“变相排斥投标人”“规避公开招标”等行为的认定规则，划清国资央企建立承包商资源库等行为的合法边界，针对违法设置壁垒、排斥竞争的行为，制定清晰的处罚措施，提高违法成本。

2.健全监管力量，创新监管方式，落实精准监管要求

建立重大招标项目“合规性文件＋市场公平竞争评估报告”双重备案机制，将监管重心从审查书面文件调整为核查实质内容，以资源库采购、内部直接谈判等行为，以及经济合理性与市场开放性等内容作为审查重点。落实国家发展改革委关于加快推进智慧监管，探索应用人工智能大模型识别围串标行为，检测招标文件合规性的要求，不断创新监管方式，推行“智慧监管”，依托大数据和人工智能等技术，对国资央企招标投标行为进行实时监测和智能分析，及时发现“合规但不合法”的隐蔽性违法违规行为。

3.约束执法过程，加大处罚力度

遵循“执法必严、违法必究”原则，针对国资央企招标投标领域存在的“合规但不合法”行为，依法查处，不予迁就，不予纵容，消除“从轻处罚、避重就轻”的处理空间。对违法设置壁垒、排斥竞争、规避公开招标的国资央企，责令整改，并处以高额罚款。对相关责任人，依法追究行政责任、纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。将违法违规行为记入企业信用档案，启动信用联合惩戒，以提高其违法成本。

政策层面：强化政策落地，打破市场壁垒，保障公平竞争

1.推进全国统一大市场建设向纵深发展，破除行业和区域壁垒

国家可研究制定相应的行动方案，出台配套政策，明确要求国资央企打破“小院高墙”，拆除内部封闭布局，并向社会公开妨碍全国统一大市场建设的典型案例，持续清理整治市场准入环节存在的各类壁垒，建立高效规范、公平竞争、充分开放的招标投标市场，推动商品要素资源在更大范围实现畅通流动。

2.将国资央企内部制度纳入公平竞争审查范围

16号令明确要求，完善招标投标公平竞争审查实施机制，规范招标投标政策制定活动，从源头减少排斥限制公平竞争的规定与做法。凡涉及市场准入设定、招标采购的集团内部文件，发布前必须经过公平竞争审查，排查文件是否具有排除、限制竞争的效果，未经审查或审查不合格的文件不允许印发实施。

3.保障市场主体权利，降低维权成本

建立健全招标投标领域投诉举报机制，简化投诉举报流程，明确投诉举报的处理时限和处理标准，为市场主体维权提供便利。搭建举证协助机制，降低企业维权成本，严格保管举报人的个人信息，防止出现报复性打压行为，以调动维权主动性。

结语

国资央企招标投标领域出现的“合规但不合法”现象，是当下市场经济发展过程中产生的一类隐蔽性违法违规问题。这类行为以“合规化”做包装，实现排斥竞争、固化利益、规避法律的实际诉求，在本质上违背社会主义市场经济规律，阻碍全国统一大市场的形成，损害国有资产利益，破坏市场公平竞争生态，消解政府公信力，压制创新活力，甚至催生廉政风险。破解上述现象，核心方向是推动国资央企完成理念跃迁，由形式合规转向实质公平；企业内部需要破除已经固化的利益格局，开放原本封闭的制度体系；监管部门需要升级自身监管能力；政策方面需要把公平竞争审查的要求落实到实际工作中。

（作者单位：王泽华，中国石化江苏石油勘探局；王峰章，中国石油广西石化公司）