加强政府采购顶层设计　优化评审专家管理

在深化政府采购制度改革进程中，评审专家制度改革是重点任务。评审专家制度是政府采购制度设计的核心，对促进我国政府采购制度公平、公正发挥了重要作用，但也存在亟须解决的问题。唯有从顶层设计入手，正本清源，明确评审专家制度的内涵和外延，与时俱进推动制度改革，方能从根本上解决评审专家制度实施中出现的各类问题。

明确评审专家制度存废是制度改革之本

在探讨评审专家制度实施得失时，难免出现一些激进声音。甚至有观点认为，评审专家的存在剥夺了本属于采购人的定标自主权，且专家不专、评审失职、逐利等问题客观存在，因此主张以“取消评审专家，还权于采购人”作为下一步政府采购制度改革的方向。事实真的如此吗？

首先必须明确，政府采购制度的本质正是为了规范采购人的采购行为，遏制其“随心所欲”、以私害公的采购“冲动”，使其依法履行采购职责，确保政府采购实现公开、公平、公正的政策目标。政府采购制度与评审专家制度自诞生起，就肩负着规制采购人“任性”采购的任务，这也是当今世界各国实行政府采购制度的初衷。这种对采购人的合理限权并无不妥，不能片面强调采购人的自主权利，而忽视现有政府采购制度中评审专家制度对采购人“限权”的廉政意义。事实上，评审专家制度并未剥夺采购人的定标自主权，产生误解是因为基层在制度理解与执行中存在偏差。解决之道是对制度执行进行调整与纠偏，而非涉及评审专家制度的存废之争。

其次，如果取消评审专家，谁来保证政府采购评审的专业性？鉴于当前我国政府采购领域中“采购官制度”尚未实施，若仅依靠采购人自身的专业水平，在大部分情况下难以保证采购评审的专业性。即便“采购官制度”大规模推行，也无法要求采购单位针对千变万化的采购需求，维持一支与采购产品精准匹配的专业队伍。这不仅会导致采购单位的人力资源成本大幅增加，在实践中也没有存在的必要性。因此，只要采购标的需要专业人员评价与把关，评审专家的存在就具有意义。

最后，专家不专、评审失职等问题不能左右评审专家制度的存废。因为这些问题恰恰是制度实施过程中出现的执行偏差，而非评审专家制度本身固有的问题，需要通过制度的后续调整予以针对性解决。

2023年召开的中央全面深化改革委员会第三次会议（以下简称会议）强调，专家是推进改革发展的重要智力资源，要加强对专家队伍的政治引领，完善专家参与公共决策的政策保障和激励措施，充分调动专家积极性和主动性。因此，在政府采购领域，应继续深化改革专家评审制度，充分发挥评审专家制度优势，而非轻言废止。应建立健全覆盖评审专家遴选、考核、监督等各环节的全过程、全链条管理制度体系，从3个方面强化管理：一是对专家实行全周期管理，引入公正履职承诺、保密管理等制度规范；二是建立专家考核评价、动态调整等机制，优化专家库的专业分类；三是推动专家资源跨地区跨行业共享，依法保障专家独立评审权。继续从强化专家选用管理的角度出发，解决实践中遇到的问题。

找准专家定位是制度健康发展的关键

会议强调，明确专家参与公共决策的职责定位、权利义务和相应责任等，激励这些专家积极为党和政府科学决策建言献策。可见，职责定位是政府采购评审专家制度健康实施的关键。

评审专家并非采购人，其作为评标委员会、询价小组、谈判小组、竞争性磋商小组以及单一来源采购人员（以下统称评审委员会）的重要成员，虽然依据采购文件标准进行评审并推荐中标候选人，但其本质上作为咨询顾问，承担的是提供专业意见的职能，而非代替采购人行使定标的权力。

现行的政府采购法律法规，构建了评审委员会向采购人提供中标人和供应商名单，采购人选定最后成交供应商的机制，从法律层面明确了评审专家制度不会剥夺采购人定标权。以竞争性谈判为例，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十八条第五项规定，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。询价方式的定标与之类似，《政府采购法》第四十条第四款规定，采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第一款则进一步规定，采购人应当在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。该条款明确覆盖了包括公开招标在内的所有政府采购方式，其中对采购人定标方法的描述，明确了采购人的定标权。

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及其实施条例，其同样明确了采购人的定标权问题。《招标投标法》第四十条第二款规定，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，也可以授权评标委员会直接确定中标人。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十三条规定，评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单，中标候选人应当不超过3个，并标明排序；第五十五条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。

所谓“评审委员会剥夺了采购人的定标权”是伪命题。从法律层面来看，只要评审委员会具备与采购项目相匹配的专业能力，其推荐给采购人的中标候选人名单就是依照采购文件评审的最优解，这也是采购人引入专家咨询来辅助定标的本意。

鉴于实践中存在专家不专的问题，《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》规定，评标委员会完成评标后，推荐不超过三个合格的中标候选人，且一般不排序，招标人可按照招标文件规定的定标方法，结合对中标候选人合同履行能力和风险进行复核的情况，自主定标。此规定强化了采购人的自主定标权，至于是否能够在政府采购领域推广，值得进一步深入研究探讨并优化其适用性。

基于上述阐释，唯有明确评审专家咨询与辅助决策的定位，在保障采购人依法定标与保持评审专家独立性之间找到平衡点，政府采购评审专家制度方能成为一项完善的制度。

强化专家选用评价顶层设计解决现实问题

会议提出，要建立健全从专家遴选到考核监督的全过程、全链条管理制度体系，分领域、分类别完善专家参与公共决策的制度规范。这其实点到了如何对政府采购评审专家制度进行顶层设计的关键。

专家不专，是目前政府采购评审专家制度要解决的核心问题，其根本在于如何选用与评价专家。

从专家选用角度，经过多年的政府采购专家库建设，入库标准相对客观，绝大部分专业领域的专家数量比较充足。当下核心问题主要聚焦于如何选出高水平乃至资深专家，以避免在需要较高专业能力进行评判的项目上，选择的专家专业能力不足，导致得出不专业的评审意见。因此，在专家选用与评价两个需要完善的方面，如何建立针对专家的科学评价制度，才是现阶段顶层设计更需关注的焦点。

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（中办发〔2018〕6号，以下简称《指导意见》）。该意见虽未专门聚焦政府采购专家库建设，却对如何客观评价和选用出专业能力较强的政府采购评审专家具有重要指导意义。

《指导意见》明确，应建立以同行评价为基础的业内评价机制，注重引入市场评价和社会评价。《指导意见》指出，基础研究人才以同行学术评价为主，加强国际同行评价；应用研究和技术开发人才突出市场评价，由用户、市场和专家等相关第三方评价。政府采购领域的评审专家，大部分属于应用研究与技术开发人才，应当由用户、市场和专家等共同进行评价。对应到实操层面，即需加大采购人、代理机构与业内同行共同评价及选用资深专家的制度建设力度。

针对评价途径，《指导意见》指出，可以依托具备条件的行业协会、专业学会、公共人才服务机构等进行评价。这意味着政府采购资深专家既可以从相关的行业协会引入，又可以在加强协会建设的基础上，发挥各地采购协会等专业协会的作用，引入对应专业的资深专家。

《指导意见》还强调，应加强评价专家数据库建设和资源共享，建立随机、回避、轮换的专家遴选机制，优化专家来源和结构，强化业内代表性。建立评价专家责任和信誉制度，实施退出和问责机制。这实则为政府采购专家业内评价的推进路径提供了方向指引。

需要明确的是，前述综合评价引入政府采购评审专家评价需满足以下前提：一是相关专业协会建设比较成熟；二是负责业内评价的专家公信力较高、专业能力令人信服；三是制度层面已经建立起针对个人恩怨、技术偏见与排斥新专家等不良倾向的“防火墙”。将上述基础条件与政府采购评审专家业内评价协同考虑，一体推进，才能将评审专家同行评价工作做得更加扎实。

推动评审专家科学管理向长远发展

第一，科学界定政府采购评审专家由谁管，怎么管。《指导意见》指出，应进一步明确政府、市场、用人主体在人才评价中的职能定位，建立权责清晰、管理科学、协调高效的人才评价管理体制；推动人才管理部门转变职能、简政放权，强化政府人才评价宏观管理、政策法规制定、公共服务、监督保障等职能，减少审批事项和微观管理；发挥市场、社会等多元评价主体作用，积极培育发展各类人才评价社会组织和专业机构，逐步有序承接政府转移的人才评价职能。

现行的《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）确立的省级以上财政部门遴选专家的制度方向不能动摇，未来可按照《指导意见》的政策导向，逐步引入相关专业协会及成熟人才评价机构的力量，提升评审专家入库审核、专业分类、资深评价等管理机制的科学性。

第二，进一步推动专家权责对等。在专家入库遴选上，需依据《指导意见》严格规范评价程序，建立健全申报、审核、公示、反馈、申诉、巡查、举报、回溯等制度。财政部门应进一步保障专家在入库及接受评价时享有的申请复核及申诉权利，避免政府采购专家入库审核与评价成为公开度不足的准行政审批“角落”。

在激励资深专家履职尽责方面，需建立科学的报酬机制。例如，江苏省发展和改革委员会等十部门联合印发的《江苏省综合评标专家库和专家管理细则》（苏政务办发〔2023〕40号）明确，对于技术要求特别复杂或者使用资深专家的项目，招标人（招标代理机构）支付专家费可以基于一般专家费用标准再上浮50％～100％。各地可以结合实际，提高资深专家的评审费用标准。

2024年5月，国务院办公厅发布《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号），对专家管理的总体要求提出了更加严格的规定，明确实行评标专家对评标结果终身负责制。同年6月29日印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号），要求健全评审专家严重违法失信行为信用记录归集和发布机制。财政部门应适时修订《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号），贯彻上述政策精神，严格执行现行办法第二十七条至二十九条中关于专家不依法评审等的罚则，压实专家评审责任。

第三，多措并举提升专家库管理精细程度。可推行专家“升降级”制度，通过对专家“精准画像”准确把握专家专业能力，切实解决专家不专的问题。可建立专家评价积分制，对专家的违规行为（如缺席或迟到评审会、发表有倾向性言论、被多维度评价为专业能力不足等）进行扣分，达到一定限度后，在一定时间内限制其参加评审，直至淘汰出专家库。对能够体现专家专业度的指标（如专家现场发现采购文件有违法违规问题、专家在申报入专家库的基本条件外有额外体现专业能力的成果等）进行加分评价。加分累积到一定程度，可以在专家库系统中将专家属性由一般专家提升为资深专家，为采购人在复杂项目选定资深专家提供足够资源。在对专家进行精准画像的基础上，取消现行专家库人为限制专家不得多报评审专业的限制，坚持以能力匹配评审专业，进一步提高专家能力与采购项目评审的契合度。

目前，江苏省综合评标专家库将连续三年考核结果为优秀，未被暂停评标资格，且符合以下四项标准之一的专家认定为资深专家。四项具体标准为：具有高级专业技术职称满10年的；相关专业工作成果获省部级及以上表彰或奖励的；担任过省级及以上重点工程的经济、技术负责人的；担任过省级及以上已发布的工程技术规范或技术标准主要起草人的。江苏省还规定了“一键清除”出专家库的条件，专家违规压了“红线”，就立即被清除出库。这为专家“升降级”制度提供了一个雏形，指出了未来完善方向。

进一步提高专家评审专业分类精准性。鼓励代理机构在遇到现有专业分类难以匹配的项目时，向专家库提供更加匹配的专业分类标签。通过人工智能手段对所提供的标签进行学习分类，进一步科学归并、细化专家库评审专业分类，提高专家抽取与项目实际的专业匹配度。

第四，以信息公开倒逼专家专业履职。之所以有滥竽充数的专家出现，是因为评审时的不专业表现对专家履职的压力传导不足。目前，部分地区已经开始公开评审专家对项目的评审打分，且在国家部委层面也有类似尝试。《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）规定，资格预审评审报告及响应文件评审报告中专家组评审结论性意见，应当在进入项目执行阶段后6个月内的任一时点，由财政部门会同有关部门公开。

因国家对PPP（Public-Pri-vate-Partnership，政府和社会资本合作）发展新模式的调整，部门监管分工发生变化，因此前述PPP文件虽已废止，但其在合理规定的内容方面对专家管理工作仍具启示意义。未来可以总结各地经验，适时将原PPP项目专家评审意见公开制度进一步推广至一般政府采购项目，倒逼问题专家退出专家库。

第五，继续减轻专家事务性劳动。在推广电子化政府采购评审基础上，扩大机器评标的应用范围。由机器识别供应商资质、业绩、人员、信誉等资格条件及客观打分因素，机器打分后再由专家进行复核。这使得专家可以集中精力于技术方案、性能指标、方案设计等主观因素的评审，实现评审效率与质量的双提升。

第六，着力解决专家分类过细与标准不统一的问题。当前，公共资源交易评审、政府采购评审、军队采购等领域的专家库专业分类目录存在专业大类重叠或相似，但细分专业不相同乃至大相径庭的问题。这既增加了专家在申请入库时的申报负担，又导致代理机构在专家库中随机抽取专家时存在定位不准、选择困难等问题。同时，这些专家库还在不同程度上存在专业目录过细的问题，将本可以归为某大类的专业分开设立。有的监管部门限定了专家可以同时申报专业目录分类的最大数量，而专家目录过于细碎，造成部分专家虽具有评审相近专业的能力，却被人为分割的专业目录“捆绑”手脚。受最大专业目录申报数量限制，专家能力因此被浪费。这一人为因素导致某一专业分类下专家数量减少，不利于专家库运行时在更大范围内随机抽取专家，也难以保障专家抽取的随机性达到更高水平。

解决专家分类过细问题需立足实践需求，不能照搬照抄高校目前的专业分类。以2017年8月底清华大学研究生院、党委研究生工作部处分公告为例，一名软件学院2013级的在职硕士研究生，多次以清华大学计算机系毕业生身份在全国诸多中学进行宣讲。从清华大学组织架构来看，计算机科学与技术系、软件学院虽同属信息科学技术学院下属院系，专业大类相近但为平行院系，不可混同；在职研究生与全日制毕业生身份也不能故意混淆。因此，清华大学对其处分依据准确，无可厚非。而在专家专业能力的实际评定中，尤其是在政府采购和公共资源交易专家入库申报时，很多专家往往兼具计算机专业与软件专业两种专业能力——二者本身同属一个专业大类，且存在技术交叉情况。

综上所述，在解决专家分类过细问题时，需在既有分类基础上，充分结合实践情况予以优化调整，如通过调查一线人员或通过人工智能学习分析既有采购数据的方式，让原本细碎但在实际采购中常被混同使用的专业结构更加明晰，更好地匹配专业分类与专家的实际专业能力。