评标专家独立评审的法律逻辑、内涵与制度完善

独立评审是保障招标投标公平公正的关键环节。《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号，以下简称26号令）自2025年1月1日起施行，明确了评标专家的“独立”身份及独立评审的权利。但何为“独立”，如何“独立”，在理论上与实践中均存在很大争议。

评标专家“独立性”的法律渊源及演进

关于评标专家“独立性”的法律渊源，要从《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）两个维度考察。《招标投标法》以法律的形式确立了评标委员会制度，并对评标委员会成员的资格、构成、义务和责任等作了详细规定。《招标投标法》第三十八条第二款规定，“任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果”；第四十四条规定，“评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任”，并“禁止评标委员会成员私下接触投标人，收受投标人的财物或者其他好处”。以上法条被认为是评标专家独立评审规范的最早来源。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条对《招标投标法》第四十四条略作细化，进一步明确“评标委员会成员必须按照相关法律规定，依据评标标准和方法，客观、公正地提出评标意见”，明确了客观评标的依据是“评标标准和方法”。《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号，根据2013年国家发展和改革委员会等九部委令第23号修正）第十三条规定：“评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。”由此可见，《招标投标法》体系下的法律、法规对评标专家的行为停留在“客观、公正”的要求上，在法律责任上明确为“个人责任”。

政府采购领域的立法体系较早明确了“独立”的要求。《政府采购法》第四章仅对政府采购程序作了原则上的规定。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第四十一条第一款规定：“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。”及至《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条第四款规定：“评标时，评标委员会各成员应当独立对每个投标人的投标文件进行评价，并汇总每个投标人的得分。”该条款不仅重申了“独立”的要求，也暗含了对分工评标的禁止。

作为《招标投标法》体系下的部门规章，26号令明确了评标专家的独立身份和独立评审的权利。《招标投标法》《政府采购法》在专家评审的要求上趋于一致，即“独立”，具体表现为专家客观、公正、审慎评审，以及明确个人责任。

26号令第三条明确了“评标专家”的法律地位，“经评标专家库组建单位聘任，以独立身份为招标人提供评标服务的技术、经济等方面的专业人员”；第八条列举了评标专家的权利，其中第二项明确：“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或者个人的干预。”26号令的出台，体现了以评标专家库为抓手、以评标专家为重点的系统化监管思路。然而，对于何为独立身份，如何独立评审，仍需结合实践经验进一步厘清。

实践中关于独立评审做法的检视

近年来，各地公共资源交易中心、监管部门及采购人均不断强化对独立评审的监管，推出独立工位、分散评标、“暗标盲评”、物理隔离等多种措施。

部分地区公共资源交易中心对评标专家进行物理隔离，设立独立工位，实现“双盲”评审。如石家庄市“探索推进招标投标‘双盲’评审改革”成功入选全国优化营商环境创新实践案例，创新设置“单人单间”评标模式，分区设置了123间专家独立评标室和22间招标人代表独立评标室，评标专家之间“不见面”，通过隐身、变声系统进行交流。邯郸市肥乡区公共资源交易中心也采取了类似做法，打造“双盲”评标改革新标杆，实现“一人一位”分散评标。

部分地区（如山东省枣庄市等）公共资源交易中心推行“暗标盲评”制度，即借鉴考试阅卷制度，自动屏蔽投标文件技术标中投标人身份标识信息，自动统一格式后，将投标文件进行随机排序呈现给评标专家，同室不同标、同标不同序，评标专家实行在线“密封改卷”，评标完成后系统自动汇总结果。

《北京市房屋建筑和市政基础设施工程分散评标的实施意见（试行）》（京建发第67号）提出，北京市房屋建筑和市政基础设施工程试行分散评标新模式，鼓励招标人采用分散评标模式组织评标，包括本地分散评标和异地分散评标。济南公共资源交易中心也采取了类似做法，按照“同标不同室、同室不同标”的原则，设置独立分散评标席位。

上述措施旨在避免外部人员与评标委员会、评标专家之间进行各种方式的秘密交流，屏蔽一切可能妨碍专家意思独立的干预因素，为“独立”提供基础设施保障。然而，若机械化执行“独立”，通过禁止一切交流形成过度隔离，评标委员会将丧失集体研判复杂问题的制度优势，使“委员会”异化为“个体简单加总”。在实践中，某些招标文件可能存在歧义，供应商资格条件是否具有歧视性也可能存在争议，诸如此类的问题，均需专家协作厘清，但独立评审的模式实质上剥夺了专家的讨论权。笔者注意到，各公共资源交易中心大多同时配备有拾音系统和录音录像系统，为评标专家的交流提供了技术支持，但在动辄得咎的制度约束下，更多专家选择不讨论、不交流，转而自行揣测。

评标委员会和评标专家的法律地位

关于评标委员会的性质，学界曾展开激烈讨论。有观点认为，评标委员会是具有参谋性的非法人团体，既为招标人提供商务和技术咨询服务，又代表国家对涉及国家和公共利益的工程建设项目行使监督权。也有学者提出，评标委员会承担着提供技术与经济咨询、代表公共利益的双重职能。

“委员会”一词在《现代汉语词典》（第7版）中是指“机关、团体、学校等为完成一定的任务而设立的专门组织”。依据该释义可知，评标委员会是招标人为完成某个招标项目的评标组建的临时工作组织，具有法定性和集体性、临时性、特定指向性和专业性。

首先，评标委员会的设立具有法定性和集体性。无论是政府采购项目还是工程建设项目，采用招投标方式选择供应商时必须依法组建评标委员会，法律法规对评标委员会的组建方式、人员构成均有明确规定。评标委员会是一种“委员会”方式的集体工作机制，而非评标专家的个体相加。

其次，评标委员会具有专业性。评标专家运用自己的专业知识和经验，为招标人提供技术、经济或法律方面的建议，旨在提高招标人的决策水平与决策质量。因此，评标本质上是一种咨询服务，评审意见是咨询成果。

最后，评标委员会具有特定指向性和临时性。评标委员会因某一采购项目而组建，旨在为该项目选取中标人提供咨询意见，评审结束后，评标委员会即行解散。正因如此，评标委员会不具有民事主体资格。民事主体是指参加民事法律关系、享有民事权利并承担民事义务和责任的主体，包括自然人、法人和非法人组织。即便是非法人组织，也具有相对独立的意思表示机构和可支配的财产，故而能够独立地承担责任，具有组织稳定性。评标委员会的临时性特征，决定了其无法作为民事主体独立承担民事责任，能够作为民事主体进而承担责任的，是组成评标委员会的评标专家。

评标专家“独立性”的内涵

法律地位独立

26号令强调了评标专家的独立身份和个人责任，即被抽取的评标专家不依附于任何单位和个人，作为具备专业知识和能力的个人提供咨询服务。其在法律地位上的独立体现在以下3个方面：1.独立于其本职工作。评标专家一般有本职工作，但当履行评标专家职责时，与其所在单位无关。2.独立于采购人及其代理机构。评标专家由采购人或其委托的招标代理机构依法抽取，独立于招标人及其代理机构，与招标人无行政隶属关系，无须服从招标人的意志。评标专家通过公正评审，帮助招标人选出最符合招标文件要求的供应商，客观上维护了公平公正的竞争秩序。3.独立于评标专家库和其他评标专家，不受其他评标专家的意思干扰。26号令明确规定，评标专家库组建单位不得干预专家评标活动，否则将承担行政责任。

意思表示独立

意思表示是民事主体从事民事法律行为的核心要素。在各层级立法中，对评标专家明令禁止的行为包括私下接触投标人、收受财物、接受倾向性暗示或征询中标意向，其立法本质均在于保障评审意思的独立性。而评标专家独立作出意思表示的前提是所依据的信息真实、准确、完整。在理想模型下，若招标文件规定的评分标准清晰明确，且评标专家具备完全理性、充分专业的能力并恪守勤勉忠实义务，则对于投标文件的评审，客观性评审事项的结论应完全一致，主观性评审事项的判断应趋于一致。

在实践中，受限于人的有限理性，招标文件规定的评标标准和方法不清晰、不明确是常态，各专家术业有专攻，对其他领域知之甚少亦是常态。例如，在某政府采购项目中，评审专家发现招标文件要求的“国货”未载明具体标准，而“国货”的界定在理论上较为复杂，立法上又相对模糊。遇到对评标标准和投标文件理解不一致的地方，评标委员会往往需要展开讨论，这也是“委员会”这种集体工作模式的应有之义，符合从经济、法律、技术等不同专业抽取评标专家的制度设计初衷。否则，评标委员会就异化为专家评审制度。如前文所提及的独立房间、物理隔离的实践情况，各地在执行中难免有矫枉过正之处——注重形式独立，却忽视实质独立。

有观点认为，评标专家可以进行程序组织的交流，不得对任何供应商的响应情况进行交流。也有观点认为，独立评审要求做到全程无交流。禁止讨论的深层逻辑在于风险防控，确保每位专家的意思表示可单独归责。为防控“群体极化”，避免个人意志被集体俘获，集体讨论应遵循两个基本原则：一是将讨论内容限定在必要的技术性交流范围内，如招标文件的评标标准、方法的模糊和歧义之处，是否需要投标人澄清投标文件内容等；二是程序正当，即讨论应当公开并如实记录，讨论过程及结果须记入评标报告。

从消极义务视角来看，评标专家的意思独立体现为禁止发表倾向性言论，其核心在于杜绝对中标结果的预设立场（即“结果倾向”）。该义务源于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十二条对评标委员会成员“不得发表倾向性意见”的明令禁止，《政府采购法实施条例》第四十二条“采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明”，则是通过约束采购人、采购代理机构的行为阻断对评审专家的外部干预。

行为独立

行为独立是指评标专家应亲自完成评标，不能由他人代理，也不能由他人代劳。不能由他人代理，意味着如果评标专家因故不能参加评标，必须另行选择评标专家；不能由他人代劳，意味着评标专家应参与全部的评标过程，禁止分工评标，且不能由其他评标专家代评。在评标过程中，一个标的可能涵盖众多专业领域。鉴于评标专家往往仅在某一领域深耕，只熟悉某个或某些专业领域，实践中就出现了分工评标的做法，即根据专家所长进行分工评标，各自评审一部分投标文件。在分工评标中，评标专家的个人意见很容易成为评标委员会的意见。对此，财政部曾明确答复，各成员分别独自评审整个项目的投标文件或者响应文件，不得按经济部分、商务部分、法律部分进行分工评标。评标专家各自评审投标文件的一部分，违反了独立评审的原则。《通信工程建设项目招标投标管理办法》（工业和信息化部令第27号）通过强制要求评标委员会成员独立评审所有投标文件，间接禁止了分工评审的操作模式。

责任独立

意思独立和行为独立是责任独立的逻辑前提。《招标投标法》《政府采购法》两法框架下的各级各类文件，均对评标专家的违法行为设定了严格的法律责任，具体包括民事责任、行政责任和刑事责任。

26号令第三十条规定：“评标专家对评标行为终身负责，不因退休或者与评标专家库组建单位解除聘任关系等免予追责。”该规定旨在强化评标专家责任。需要注意的是，《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”可见，行政违法案件的追溯一般时效为两年，最长五年，而“另有规定”仅限于法律层面；刑事责任同样受追溯时效限制。因此，部门规章在立法中应慎重使用“终身负责”等类似表述。26号令作为部门规章，规定了“终身负责”“不因……等免予追责”，此处“终身负责”应限缩解释为在行政或刑事责任追溯时效内发现的违法行为。

结语

评标委员会是一种集体工作机制，独立评审不应简单等同于“分别阅卷求平均分”。评标专家独立评审的核心在于意思表示独立，其本质是防范倾向性干预，而非禁止技术性讨论。实现评标专家“独立性”，依赖于评标专家自身的良好职业操守与专业能力、招标人与代理机构高水平的管理能力，以及宽严适度的责任追究机制等共同构成的制度框架。评标委员会制度要真正发挥实效，依然任重而道远。

基金项目：本文系天津市哲学社会科学规划2024年度课题“串通投标的法律控制”（项目编号：TJFX24-002）阶段性研究成果。

（作者单位：天津工业大学法学院）