以合作创新采购方式引领科技进步

2024年2月，财政部就《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。此前，2022年发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》提及“创新采购”方式，合作创新采购方式是对“创新采购”这一名称的优化，二者内涵相同，均指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称创新产品）的采购方式。合作创新采购方式对充分发挥政府采购政策功能，以及更好推进落实国家战略具有重要意义，未来应不断对其规范，以保障合作创新采购方式高效运用。

《征求意见稿》出台的重要意义

《征求意见稿》是国家层面出台的创新驱动发展战略，作为政府采购支持科技创新的重要抓手，不仅进一步拓展了政策功能的实施空间，有利于推动创新成果应用迭代，还直接推动了新质生产力的形成和发展。

　　为新质生产力的培育提供政策背书

2023年底召开的中央经济工作会议强调，“要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”。2024年1月31日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展”；2月1日—2日，习近平总书记在天津考察的重要讲话中鼓励天津“在发展新质生产力上勇争先、善作为”。科技创新是新质生产力形成的第一动力，要真正实现将科技创新的潜力转变为高质量发展的动力，就要为重大前沿技术攻关和创新突破提供坚实的政策支撑。《征求意见稿》规定，合作创新采购应当建立合理的风险分担与激励机制，并明确了合作创新采购方式的三种适用情形：一是市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；二是以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；三是国务院财政部门规定的其他情形。在目前我国政府采购制度缺少对创新型采购相关要求的背景下，《征求意见稿》的出台将推动政府采购政策支持创新功能上升到政府规章层面，极大提升企业创新与研发投入的底气和信心，为持续激活新质生产力注入强劲动能。

　　拓展政府采购政策功能的实施空间

“十二五”以来，国家财政把科技创新作为财政支出的重点领域优先予以保障。《2024年国务院政府工作报告》提出，要强化企业科技创新主体地位。财政部表示，2024年将在政策取向上注重强化企业创新的主体地位。《征求意见稿》规定研发合同为成本补偿合同，成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等，并充分考虑创新产品的研发全过程，明确了订购与首购程序、首购产品迭代升级及创新产品推广过程。深化政府采购制度改革的目标之一是完备政策功能，合作创新采购方式的设立，有利于政府采购政策支持科技创新政策功能的发挥，使创新产品采购可以通过市场机制运行，能有效攻克市场机制不能突破的技术难关，在推进绿色采购、支持中小企业发展、扶持不发达地区发展的基础上，进一步拓展政策功能的实施空间，有效促进政府采购支持科技创新项目的落地。

　　推动我国政府采购制度与国际接轨

国际上，利用政府采购支持科技创新是促进政府采购可持续发展的重要内容。例如，美国建立研发合同制，并采用首购方式加大政府采购对高新技术产业的支持；德国在招标公告中将创新导向的专业技术作为资格评估标准；欧盟“公共采购创新指南”为成员国公共采购创新试点项目提供资金；日本政府优先采购本国创新产品并对外国供应商进行限制；韩国政府带头购买和使用中小企业的高科技产品等。《征求意见稿》明确规定了合作创新采购方式的适用情形、订购和首购两阶段的程序、研发目标与研发费用的设定方式、知识产权的归属等，并要求采购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策，且研发活动应当在中国境内进行等。这些规定坚持问题导向，针对原创科技攻关、营商环境优化等突出问题，总结实践经验，同时借鉴国际经验，有利于调动我国企业研发创新的主动性，推动政府采购制度与国际通行规则接轨。

政府采购促进科技创新的内在机理

科技创新活动的风险与不确定性高、市场需求低且外溢性强，因而会产生一系列市场失灵问题。而政府采购，特别是以合作创新采购方式进行的采购，能够通过“乘数效应”“规模经济效应”“示范效应”等，有效地解决上述问题，进而促进科技创新。

首先，合作创新采购以公开透明、公平竞争、公正的原则，通过采购需求管理，可以达到促进科技创新政策功能的前置，助推创新产品的研发、投产和批量生产，引导产业发展方向、降低创新风险、培育创新产品和领先企业的市场竞争环境，激发科技创新“乘数效应”，帮助企业提升创新效率与质量。一方面，在合作创新采购过程中，政府与供应商企业对特定创新产品进行合作研发，双方共享研发资源、共担研发风险，政府的决策动向对供应商企业产生了较高信息价值，降低了企业面临的信息不对称问题与交易成本，对企业科技创新起到事半功倍的赋能效果；另一方面，由于同行企业既相互学习，又利益相争，当中标企业在参与合作创新采购中获得成本补偿与较高利润后，同行企业会通过社会互动与学习来模仿中标企业的创新策略，进而产生“同群效应”，更多企业的研发积极性将得到大幅提高。

其次，在订购阶段研发费用补偿的支持下，企业积累了一定的资金投入、人员投入与信息资源投入，就表现出“规模经济”。随着生产规模的扩大，企业生产成本下降，经济利益和生产效率也得到提升。除此之外，合作创新采购中产生的知识产权在一般情况应下归属供应商，且支持创新产品的推广，在某种程度上解决了企业科技创新的正外部性问题，为创新产品的生产与销售提供坚实保障，这不仅能够降低研发总金额，还能提高政府采购的资金效率，实现科技创新的“规模经济效应”。

最后，对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、研发费用高，供应商无意愿自主投入经费研发的创新产品，政府通过合作创新采购的方式进行首购，产生的“示范效应”将为企业创新发展赋能。一方面，合作创新采购为供应商带来的较高利润与较低风险不仅鞭策市场上其他优质企业更加努力地发展原创科技，而且使企业更新换代新设备、新技术等的动力更足；另一方面，合作创新采购能够发挥财政资金对全社会应用技术研发的“示范效应”，为新产品、新服务或新业态提供了市场准入机遇，带动和促进科技创新，最终为我国实现高水平科技自立自强打下坚实基础。

运用好合作创新采购方式的建议

　　提出好的需求，发挥订购牵引力

政府应通过采购需求管理最大化拉动科技创新，在确定研发目标前，采购人要进行充分的市场调研和专家论证，从而掌握国内制造业发展现状、科技发展水平和研发能力，并将具有实质性技术创新的采购需求清晰、规范、合理地内化到合作创新采购公告、采购文件以及采购合同中；通过创新概念交流，引导企业重构技术创新体系，同时严格落实支持中小企业政府采购政策，尽可能吸引高科技初创企业和创新型中小企业参与合作创新采购。

　　及时执行采购，发挥首购推动力

采购人应遵循公开、公平、诚实信用原则，按照研发合同约定及时开展创新产品首购，综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案，从研发成功的创新产品中确定首购产品。对于未成为首购产品的订购研发产品，应鼓励其他有需求的采购人对其予以直接采购，并在一定时期内推广应用，发挥首购推动力，激发全社会进行创新发展。

　　采购示范推动，发挥采购“乘数效应”

稳妥推进合作创新采购方式，为供应商提供平等的竞争环境，严格按照研发谈判文件补偿研发费用并共担研发风险，在创新产品研发的全生命周期过程中提供坚实保障，提高研发活动的成功率与推广度，释放采购“乘数效应”，最终助推企业转型升级，激发企业创新发展动能，对财政资金赋能新质生产力的发展产生示范推动作用。

　　（作者单位：中央财经大学财政税务学院）