招标代理费用的历史溯源与合规收取——基于34号令第十五条的深度解析

招标代理机构是招标投标活动中的重要角色，是连接招标人、投标人、评标委员会、行政监督部门等相关方开展招标工作的重要载体。招标代理机构通过提供专业化的服务，收取一定的招标代理费用（为方便表述，下文中招标代理服务费用、招标代理费用统称为招标代理费用）支撑企业生存与发展。一段时间以来，招标代理机构规范收费问题成为社会各界的关注热点。国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等六部委于2025年10月联合印发《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（国家发展改革委等六部委令第34号，简称34号令），对工程建设项目招标代理机构的招标代理费用进行了规定。但34号令相关表述与此前发布的《工程建设项目招标代理机构管理办法（公开征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）对应内容相比有所调整，如何准确理解相关条款，业界存在一定争议。笔者从招标代理费用的历史演变、新形势下突出问题的产生与处理出发，对34号令涉及招标代理费用的第十五条进行重点解读。

招标代理费用的历史演变

招标代理费用伴随着招标代理机构的出现而产生，在定价机制上经历了从政府定价、政府指导价到市场调节价演变。

招标代理费用从出现到实行政府定价

1984年12月，国家经济委员会、国家物资局向国务院提交的《关于开展机电设备招标工作有关问题的请示》中指出，“在有关城市组建招标咨询服务公司，为具有法人资格的经济实体，由当地人民政府领导。其业务应面向全国，独立行使招标职权。经济上实行独立核算，自负盈亏。可向委托招标单位和中标企业收取合理的费用”。1985年1月，国务院以国发〔1985〕13号文件批转同意该请示。这是招标代理费用在官方文件中首次出现。

1986年7月，国家经济委员会发布的《申请进口机电设备国内招标暂行办法》（经审〔1986〕390号）第三十条规定：“签订经济合同后，招标公司向中标单位收取中标设备总金额的1.5％的服务费，服务费一次付清。”

随着招标投标从利用国外贷款、机电产品（国际）类项目，推广应用到工程建设、出口配额分配、科研课题等领域，在《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）施行前，招标代理费用的收取模式一直未发生重大变动，主要由中标人支付。

招标代理费用实行政府指导价

《招标投标法》施行后，为了规范部分部门和单位在招标投标过程中巧立名目乱收费，利用行政权力强行服务、强制收费，解决收费无序状况，2002年4月，国家发展计划委员会、财政部联合发布《关于整顿和规范招标投标收费的通知》（计价格〔2002〕520号，简称520号文），主要明确招标代理收费5个方面内容：一是确定何为招标代理费用，明确招标代理收费是招标代理机构受招标人委托在承担招标事务时，向委托招标人收取的费用；二是确定招标代理费的付费主体，提出招标代理实行“谁委托谁付费”的原则，招标代理收费由委托人承担；三是确定招标代理费用的收费标准，提出招标代理收费标准暂由省级价格主管部门制定，其他任何单位和个人不得擅自提高招标代理收费标准；四是明确禁止乱收费，要求不得以任何方式搭车收取其他费用；五是明确对付费主体设定一定过渡期，提出“鉴于近年来机电设备招标代理、药品招标代理一直实行向中标人收费规定的实际情况，除已经改由委托人付费外，拟给予一定过渡期限，从2004年1月1日起统一实行委托人付费”“在过渡期内，招标代理机构可以暂实行向中标人收取中标服务费的方式，对过去没有规定向中标人收费的招标代理业务，一律不得向中标人收费”。

2002年10月，国家发展计划委员会印发的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，简称1980号文）进一步明确了招标代理费用5个方面的内容：其一，进一步落实招标代理服务实行“谁委托谁付费”，实行由中标人付费的机电设备招标代理服务，可暂按现行有关规定执行，至2004年1月1日统一调整；其二，进一步细化明确招标代理服务收费，是指招标代理机构接受招标人委托，从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底），审查投标人资格，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标、定标，以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等业务所收取的费用；其三，确定了招标代理费用的定价机制，明确招标代理服务收费实行政府指导价；其四，明确要求机电设备招标代理服务收费标准按1980号文标准执行，药品集中招标采购收费仍暂按现行有关规定执行；其五，禁止收取其他费用，规定招标代理机构按规定收取代理费用和出售招标文件后，不得再要求招标委托人无偿提供食宿、交通等或收取其他费用。

1980号文发布之后，其中规定的付费主体变化对招标代理行业产生巨大影响，同时引发诸多争议，部分招标人不愿支付相关服务费用，导致招标代理机构收费困难。2003年9月15日，国家发展改革委办公厅发布《关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号，简称857号文），明确删除1980号文第二自然段的内容，并且将1980号文第十条中“招标代理服务实行‘谁委托谁付费’”修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。

综上，招标代理费用从经历了短暂无序状态，进入一个相对长期稳定有序的阶段。直至今日，1980号文附件所列招标代理服务收费标准仍然是相关费用计算的主要参考。

招标代理费用全面放开，实行市场调节价

2015年2月，国家发展改革委印发《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），明确招标代理费用两个方面的新内容：一是招标代理费用不再实行政府指导价，转为实行市场调节价；二是要求明码标价，在合同中约定好服务项目、服务内容、服务质量以及服务价格等。

2016年1月，国家发展改革委印发《关于废止部分规章和规范性文件的决定》（国家发展改革委令第31号），520号文、1980号文与857号文均被废止。自此，招标代理费用全面放开，由实行政府指导价管理改为实行市场调节价，价格由双方协商确定。

新形势下招标代理费用出现的新问题

实行市场调节价的招标代理费用，以双方在合同中约定的服务项目、服务内容、服务质量以及服务价格为依据，在按照合同约定的履约验收标准进行验收后，根据约定的支付条件和标准进行支付。

招标代理费用从政府指导价转为市场调节价与各项招标代理资质取消密切关联。从2013年11月《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）取消通信建设项目招标代理机构资质认定和机电产品国际招标机构资格审批，到2021年3月《关于废止部分规章和行政规范性文件的决定》（国家发展改革委令第42号）废止了《中央投资项目招标代理资格管理办法》（国家发展改革委令第13号），各项招标代理资质全部取消。

资质取消后，招标代理行业迅速发展。据不完全统计，全国招标代理机构从2013年的不足万家发展至2025年10月的约11万家。招标代理机构数量的激增引发行业的“野蛮生长”。

为了在激烈的市场竞争中获得委托业务，招标代理行业在一定范围内出现了内卷式恶性竞争。部分代理机构以低于成本的报价承揽业务，不仅难以保证服务质量，还存在不按照委托代理合同约定收取招标代理费用、“搭车收费”的情形。此类乱收费、价外加价的行为，往往与弄虚作假、泄露信息、策划围串标、向评标专家行贿等非法行为相关。

《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）明确，要治理招标代理领域乱收费，打击价外加价等价格违法行为。国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号）明确，针对当前政府采购领域反映突出的采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等四类违法违规行为持续开展专项整治。在此背景下，34号令专门规定招标代理服务收费要求具有现实意义。

准确理解乱收费、价外加价

《中华人民共和国价格法》第十三条规定，经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。《招标投标法》第十五条规定，招标代理机构应当在招标人委托的范围内办理招标事宜。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十四条规定，招标人应当与被委托的招标代理机构签订书面委托合同，合同约定的收费标准应当符合国家有关规定。

明码标价、按照合同约定收费、不捆绑收费是合法收费的3个要点。代理机构需要遵守相关规定，在书面委托合同中约定标的（委托事项）、质量（委托事项需要符合的质量标准）、价款或者报酬（代理费用的标准或计算依据）等内容，并严格按照合同约定收取招标代理费用。若约定由中标人支付，需要在招标文件中明确规定相关内容，如支付时间、支付费用金额或计算方法；招标文件中关于招标代理费用的表述应与委托代理合同保持一致；相关内容必须明确具体，不得留有敞口；不得事后确定标准计算招标代理费用；不得在招标文件规定的招标代理费用以外，另行收取其他费用。

实践中，部分代理机构通过低收费标准获得项目委托后，在向中标人收取招标代理费用时，擅自提高标准，搞阴阳合同、现金交易，巧立名目，以咨询费、中标服务费、会员服务费、样品管理费等要求供应商支付额外费用，或转移委托合同中约定由招标代理支付的费用至中标人，均属于乱收费、价外加价的表现。

34号令关于招标代理费用的规定

34号令第十五条规定：“招标代理服务费用应当由招标人支付，招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定。代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用。”

以上表述与《征求意见稿》第十五条“代理机构可以按照约定，向招标人或中标人收取代理费用。代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等应当由招标人承担的费用计入代理费用，不得向中标人外的其他投标人收取代理费用。代理机构向中标人收取代理费用的，应当在招标公告中列明代理费用收取对象、方式及标准”有所不同。深入分析其差异有助于准确理解34号令关于招标代理费用的实质要求。

从委托合同性质理解招标代理费用支付对象的原则要求

招标人通过与招标代理机构约定，由招标代理机构处理招标人委托的招标事项，双方签订的合同属于《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）所规定的委托合同。依据《民法典》第九百二十八条，受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬。招标代理费用属于招标代理机构完成招标人委托的招标事务后，应该由委托人按照约定向招标代理机构支付的报酬。因此，34号令中关于招标代理费用回归了“招标代理服务费用应当由招标人支付”的表述。

从债务转移理解招标代理费用支付对象从其约定表述

34号令保留“招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定”表述，既尊重行业实践，也符合《民法典》关于债务转移的规定。《民法典》第五百五十一条明确，“债务人将债务的全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”；第五百五十四条明确，“债务人转移债务的，新债务人应当承担与主债务有关的从债务”。

34号令中招标代理费用支付“招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定”的规定，可从《民法典》的债务转移得到法理支撑。若委托合同约定由投标人支付招标代理费用，应通过招标文件明确相关要求。招标文件作为要约邀请，投标文件明确满足招标文件的规定形成要约，中标通知书送达中标人时表明承诺生效。此时债务人（招标人）完成了债务转移，且该债务转移实际获得了债权人同意，新债务人（投标人）应当承担该债务（支付招标代理费用）。

34号令关于招标代理费用支付对象的“扩充”

《征求意见稿》关于招标代理费用的支付对象仅有招标人或中标人，但34号令中既有“应当由招标人支付”，又有“招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定”的表述。也就是说，除招标人外，34号令并未限定其他支付对象（不局限于中标人，也可以是参与项目投标但未中标的投标人），这一理解和34号令删除了“不得向中标人外的其他投标人收取代理费用”的内容相对应：应当支付招标代理费用的招标人既可以在获得招标代理机构同意的前提下，将此项债务转移至中标人，也可以转移至其他投标人。仅从34号令的规定来看，上述做法都是合理的，但同时也应按照招标委托合同在招标文件中作出明确规定。

34号令关于评标场所服务费、评标专家劳务费的表述

《征求意见稿》将评标场所服务费、评标专家劳务费等表述为“应当由招标人承担的费用”，34号令则将其修改为“不属于招标代理服务范畴的费用”。

要理解上述改变，就需要准确理解评标场所服务费。《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813号）规定，所有依法必须招标的投资项目，其招标采购活动全部纳入公共资源交易平台。《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委等十四部门令第39号）第八条明确，依法必须招标的工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等应当纳入公共资源交易平台。《公共资源交易平台服务标准（试行）》（发改办法规〔2019〕509号）明确规定服务内容中包含“场地安排”，如评标场所的确定、服务保障准备、启动和使用过程中的相关服务。《国家发展改革委关于进一步清理规范政府定价经营服务性收费的通知》（发改价格〔2019〕798号）所列附件《地方政府定价的经营服务性收费范围》中就有“垄断性交易平台服务收费”项目，各省也相继出台了对建设工程提供进场和网上交易服务的收费标准，并明确支付对象——既有完全由招标人支付，也有部分由招标人支付、部分由中标人支付。例如,某省规定建设工程交易服务费招标人支付交易服务费总额的70％、中标人支付30％。34号令所指评标场所服务费，正是这类评标场所服务费用，既然有中标人支付的情况存在，那么简单表述为“应当由招标人承担的费用”并不准确。

34号令明确，招标代理业务包括提供招标前期咨询，拟订招标方案，编制招标文件或者资格预审文件，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标，协助招标人定标，协助合同签订等服务，其中并不包含组建评标委员会。既然招标代理机构不负责组建评标委员会、邀请评标专家，自然不应当负担这部分费用。因此，结合评标场所服务费，表述调整为“不属于招标代理服务范畴的费用”更加准确。

招标代理费用和其他费用的法理性质

上文已明确招标委托合同属于委托合同，委托合同涉及“报酬”和“费用”两个概念。《民法典》第九百二十八条规定，受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬；第九百二十一条规定，委托人应当预付处理委托事务的费用，受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用并支付利息。

34号令第十五条所提及的“招标代理服务费用”属于《民法典》第九百二十八条所规定的“报酬”，而“评标场所服务费、评标专家劳务费等”不属于招标代理服务范畴的“费用”。

委托合同中，费用不等于报酬。因而，“评标场所服务费、评标专家劳务费等”费用不计入报酬（招标代理费用）。若招标人直接支付这部分费用，便和招标代理机构无关；若招标人并不直接支付这部分费用，但其属于处理委托事务的必要费用，委托人（招标人）应当预付这部分费用，如需受托人垫付这部分必要费用时，委托人（招标人）应当偿还这部分费用并支付利息。需要注意，这部分费用不等于委托合同的报酬，即不等于34号令所确定的招标代理费用，招标代理无须也不应该将其列入招标代理费用。这正是“代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用”表述的法理基础。

坚决贯彻34号令要求，合法合规收费

不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用，这是讨论合法合规收费的基础。因评标场所服务费为垄断性交易平台服务收费，所以交易服务平台可以不接受第三方代招标人支付相关费用，可通过严格要求交易服务平台按照相关省市出台的制度文件，仅接受规定支付对象的款项，具有收取对象的强制力。下文主要聚焦评标专家劳务费，针对在招标人支付招标代理费用和投标人支付招标代理费用两种情形下，如何合规进行评标专家劳务费的支付进行分析。

招标人支付招标代理费用的情形

招标人支付招标代理费用，在签署委托代理合同时，需要明确招标人向代理机构支付代理费用的标准或者计算依据，明确代理费用中不含评标专家劳务费，由招标人单独另行支付给相关方；或在委托代理合同中约定评标专家劳务费由代理机构向评标专家代为支付，最终由招标人在代理费用之外支付给代理机构。采用这种方式时，需要注意在委托代理合同中注明另外的费用条目，以符合34号令相关规定。

对于评标专家劳务费，评标委员会并非代理机构组建，代理机构只是组织评标，而非进行评标，因此评标专家劳务费不属于招标代理服务范畴。实践中，代理机构负责在专家库中进行专家抽取申请，及组织评标活动，故部分专家默认评标是向代理机构提供服务，进而认为应该由代理机构及时支付劳务费用。当出现劳务费用支付问题时，通常联系代理机构进行解决；出现纠纷时，也会投诉代理机构未及时足额支付劳务费用。代理机构在长期的代理实践中，已经建立了一套完备的评标专家劳务费支付办法和体系，并培育了专业的人才队伍进行专项问题处置。反观部分招标人，因存在实际采购部门与费用支出部门分离、费用审批流程烦琐、缺乏相关实操支付经验等情况，难以确保相关问题得到及时处理，因此依托代理机构支付评标专家劳务费是更为稳妥的选择。此外，对于招标人而言，一是并无单列评标专家劳务费计划，二是长期实践惯性导致其认为招标代理费用包含所有与招标过程相关费用，缺乏在招标代理费用以外另行支付评标专家劳务费的意愿。

基于上述情况，需要在委托合同中明确评标专家劳务费的支付金额或标准、支付时间、支付主体。若招标人希望延续以往做法，采用“一价全包”的方式委托代理机构，则需要在合同中对相关费用的表述进行调整，以符合34号令的要求。例如，规定委托合同费用是报酬和代为支付费用两部分组成的合计费用，合计费用的计算标准参照1980号文附件所列标准计算，其中代为支付的评标专家劳务费用支付标准为当地相关部门规定的对应标准，合计费用减去代为支付费用后的部分为委托合同报酬，即招标代理费用。

投标人支付招标代理费用的情形

当选择投标人支付招标代理费用时，需要严格合规地处理评标场所服务费、评标专家劳务费等费用。

34号令出台后，业界存在一种观点：既然34号令明确评标专家劳务费等费用不属于招标代理服务范畴费用，不得计入招标代理费用，这便打破了不能收取其他费用的“惯例”。因为以往一般认为招标代理费用包含了与招标代理工作开展所有相关费用，乱收费就是在招标代理费用之外再收取其他费用。既然评标专家劳务费未计入招标代理费用，经招标人同意后，可在招标文件中约定中标人需要在支付招标代理费用之外，另行支付评标专家费用，且不违反34号令规定。

上述理解是否正确，需结合34号令的出台背景和政策目标判断，从国家发展改革委2025年10月份的新闻发布会中可以找到答案。新闻发言人在答复相关记者提问时明确，34号令在规范从业方面要防范代理机构“坐地起价”，通过进一步规范收费行为，禁止代理机构将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入招标代理费用，减轻投标人负担。

若由投标人支付招标代理费用，却以评标场所服务费、评标专家劳务费未计入招标代理费用要求投标人另外单独支付评标场所服务费、评标专家劳务费，并主张符合34号令要求，显然违背了政策初衷，无异于掩耳盗铃。

在招标人委托代理合同约定代理费用金额和计算依据时，虽评标专家费用不列入招标代理费用，但在总体商谈招标代理费用时，应予以考虑。招标代理费用实行市场调节价，价格随行就市，代理机构可考虑多种因素给出明确具体标准，明码标价，并无不妥；但若需要体现招标代理费用明细，则不得将评标专家费用纳入其中。

投标人支付招标代理费用的情况下，还存在1个争议话题：不属于招标代理服务范畴的费用是否可以由投标人代为支付？讨论该话题必须坚持1个基本原则——不能增加投标人负担。同时，相关事项要在委托代理合同、招标文件中明确规定。

从投标价格构成来看，首先，招标人在确定最高投标限价时考虑需要投标人代为支付的费用，否则将直接增加投标人负担；其次，应将需要投标人代为支付的评标专家劳务费列为不可竞争费用，否则仍会因为竞争实质上增加投标人负担；最后，因为评标专家劳务费和专家人数、评标时长直接相关，招标文件发出时无法精准确定，可以尝试预估此费用，作为暂列金额体现在报价明细表中，且明确为不可竞争费用，待项目招标工作完成后确定此项费用，可在支付合同尾款时多退少补，据实结算。

投标人代为支付的评标专家劳务费，也可通过招标人、代理机构与投标人的约定，投标人再委托代理机构完成实际代支付。但前提是，不增加投标人的负担，没有将评标专家劳务费计入代理费用，如通过将其确定为不可竞争费用等，则满足34号令第十五条的规定。在满足以上要求和规定的前提下，招标人、代理机构与投标人可另行约定评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用支付方式，只要不违反其他强制性规定即可。

结语

准确理解34号令第十五条规定，事关招标代理行业健康发展、市场秩序有效整顿及营商环境优化。招标代理费用和其他相关费用的收取和支付，既要符合34号令的规定，也要契合现行实际。招标代理机构应当坚守合法经营底线，杜绝乱收费、价外加价等违规行为，继续为提升招标投标效率、专业化水平和招标行业的健康发展作出贡献。

（作者单位：江苏省招标中心有限公司）