争鸣@代理机构收中标服务费合理吗？向谁收、能不能收？

在政府采购活动中，代理机构向中标供应商收取代理服务费，是行业内的惯常做法。但是，目前仍有一些不同声音，认为代理机构不仅应当收取代理服务费，还应当向中标供应商收取中标服务费，且中标服务费与代理服务费两者不宜混淆。那么，代理机构是否可收取中标服务费，向谁收取？

观点1：采购代理机构可以收取中标服务费

支持代理机构可以收取中标服务费并认为中标服务费与代理服务费不能混同的，其核心观点主要如下：​

采购代理机构向采购人收取的费用是招标代理服务费，遵循“谁委托谁付费”原则；而向中标人收取的费用性质应当是中标服务费，遵循“谁中标谁付费”原则。

这种向中标人收取中标服务费的法律依据，主要来自进口机电产品国际招标的历史沿革。例如，1986年7月，国家经济委员会制定了《申请进口机电设备国内招标暂行办法》（经审〔1986〕390号，以下简称390号文）。390号文第三十条规定：“签订经济合同后，招标公司向中标单位收取中标设备总金额1.5％的服务费，服务费一次付清。”1990年5月，物资部、国家物价局和财政部联合印发了《关于机电进口设备国内招标执行统一服务收费标准的通知》（〔1990〕物调字205号，以下简称205号文），重申招标机构可以按照390号文标准向中标方收取中标服务费。205号文还将对招标人授权的委托招标服务费与向中标方收取的中标服务费明确区分，两者计费比例也有不同。之后，财政部、国家物价局联合印发的《关于发布国务院经贸办行政事业性收费项目及标准的通知》（〔1992〕价费字581号）延续了205号文的要求。​

虽然目前这些文件均已废止，但有观点认为，历史沿革上将代理服务费与中标服务费相区分且分别收取的方式具有合理性，值得当下在政府采购实践中明确收费概念，拓宽政府采购代理机构的营收来源，以解决采购代理机构的经营问题。

观点2：收取中标服务费目前在法律法规上难以获得支持

2002年4月，国家发展计划委员会、财政部联合印发了《关于整顿和规范招标投标收费的通知》（计价格〔2002〕520号，以下简称520号文）。520号文规定：“招标代理实行‘谁委托谁付费’的原则，招标代理收费由委托人承担。招标代理收费标准暂由省级价格主管部门制定。其他任何单位和个人不得擅自提高招标代理收费标准，也不得以任何方式搭车收取其他费用。鉴于近年来机电设备招标代理、药品招标代理一直实行向中标人收费规定的实际情况，除已经改由委托人付费外，拟给予一定过渡期限，从2004年1月1日起统一实行委托人付费。在过渡期内，招标代理机构可以暂实行向中标人收取中标服务费的方式。对过去没有规定向中标人收费的招标代理业务，一律不得向中标人收费。”

2002年10月，国家发展计划委员会印发了《招标代理服务收费管理暂行办法的通知》（计价格〔2002〕1980号，以下简称1980号文）。该文件延续了520号文的要求。因此，从2004年1月1日起，禁止招标代理机构向中标人收取中标服务费，只允许招标代理机构向招标人收取招标代理服务费。​

之后，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）相继发布的《关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号，以下简称857号文）和《关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发改价格〔2011〕534号，以下简称534号文）等文件，对货物、服务和工程类的招标代理服务费收费标准进行了规定。总体而言，代理费用与招标项目成交价格挂钩，采用阶梯分段并按比例计算的方式，同时设置了收费上限，这一举措稳定了招标人、代理机构对服务费用的预期。857号文将1980号文代理费“谁委托谁付费”的要求修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。此后，很多招标文件都约定“招标代理费由中标人支付”。前述国家发展改革委发布的文件构成的代理服务费规范体系，对维护招标人、投标人和招标代理机构各自的合法权益起到了积极作用。政府采购领域的代理机构收费也沿袭这一模式。​

2016年，国家发展改革委废止了1980号文、857号文、534号文3个文件。这意味着招标代理服务费由实行政府指导价直接转变为实行市场调节价，政府不再进行具体指导，仅负责监管和调节，理论上代理服务价格将由市场供求关系决定。但政府采购人约定代理服务费由中标供应商向代理机构交纳的做法，依然基本保留下来，成为目前主流的操作方式，而可以收取中标服务费则没有相关规定。

观点3：代理机构收取中标服务费的逻辑难以自洽

无论从历史沿革还是目前的实践情况看，代理机构在代理服务费之外另行向中标供应商收取中标服务费，在法理与情理上都存在难以逻辑自洽之处。​

首先，曾经可以收费的时代背景与当下的实践背景有显著差异。205号文规定机电产品国际招标可以收取中标服务费的背景，在该文件中已明确说明，是按照当时国务院的有关文件精神，可向委托招标单位和中标企业收取合理费用，以解决正常开支。而目前的现实是，政府大力简政放权，减少企业不必要负担，降低企业制度性交易成本，政府采购社会代理机构实行较为充分的执业竞争，这与当年的情况大不相同。换言之，在20世纪90年代的经济条件与市场情况下，采取由中标人交纳费用补充国有代理机构正常开支的方式，不能简单平移到当下的市场环境中。一言以蔽之，当年规范性文件调整收费交费法律关系的要求，已难以适应今日的时代背景。​

其次，中标服务费所能涵盖的服务内涵不清。1980号文规定了代理服务费的基本定义，即招标代理机构接受招标人委托，从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底）、审查投标人资格、组织投标人踏勘现场并答疑、组织开标、评标、定标，以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等业务所收取的费用。这明确限定了代理服务费的覆盖范围，保障了招标人、代理机构、投标人的知情权，是代理服务费可以收取的逻辑起点。​

反观中标服务费，目前很难判定代理机构在政府采购活动中为中标供应商提供了达到能够收取费用一般标准的劳动量的实质性服务。回顾1986年印发的规定代理机构可以收取中标服务费的390号文，能发现当时进口机电设备招标活动中代理机构的职责定位与今天有显著不同。390号文第二十七条规定：“确定中标单位后，招标公司组织设备需方与中标单位按照经济合同法的规定签订经济合同。”该条第五项更明确规定：“招标公司如遇有中标单位违约，应按预中标单位的排列顺序递次选定中标单位，组织供需双方签订经济合同。”由此可见，当时的代理机构在进口机电设备招标活动中角色更为重要，需要为中标单位签订合同提供实质性服务，其地位相对于招标人也远比如今强势，这也为当时代理机构可以收取中标服务费提供了支撑。而现在这种情况已不复存在。​

最后，代理机构向中标供应商收取中标服务费形成的法定之债，与收取代理服务费形成的意定之债相比，合理性明显不足。​

代理服务费的收取，是由采购人和代理机构签订委托合同而形成收费的债权债务关系，符合意思自治原则，是民法意义上的意定之债，即采购人和代理机构都可以自由选择是否与对方形成合同关系。而如果代理机构可以向中标供应商收取中标服务费，彼此形成民法债关系，即形成法定之债。但在同样的政府采购活动中，相比于代理服务费的意定之债，若用法定之债的强制力维系中标服务费的收取，公平性可能存在问题，法定之债的说服力也不足。​

如果通过在采购文件中约定“中标服务费由中标人支付”的条款，认为收取中标服务费的合理性源于供应商响应了采购文件中的该要求，从而使代理机构和中标供应商形成民法意义上的意定之债关系，那么不仅供应商在该意定之债中本应有的意思自治权（即可以自由选定代理机构的权利）得不到保障，代理机构还涉嫌乱收费。​

当然，在其他相关领域，确实存在类似代理机构可以向中标人收取中标服务费的情况。例如，在拍卖领域，《中华人民共和国拍卖法》第五十六条第二款规定：“委托人、买受人与拍卖人对佣金比例未作约定，拍卖成交的，拍卖人可以向委托人、买受人各收取不超过拍卖成交价百分之五的佣金。收取佣金的比例按照同拍卖成交价成反比的原则确定。”这里的委托人地位可类比于采购人，买受人相当于中标供应商，拍卖人相当于采购代理机构。拍卖人可以向委托人、买受人双向收取佣金，类似于代理机构可以向采购人和中标供应商双向分别收取代理服务费和中标服务费。但拍卖行业这样的收费关系，一方面可能受国际惯例的影响，另一方面可能是因为拍卖时对参与的潜在买家资质要求不高，而拍卖公司需要对买家的资金实力是否能适应拍卖项目有较强把控力。因此，拍卖行业的前述收取佣金情况不适于在当下环境中简单复制到政府采购领域。​

当然，代理机构不能收取中标服务费，并不意味着代理机构不可以凭借自己的专业能力收取更多代理费用。这一方面需要政府指导价进行再平衡，另一方面也需要在良性竞争的市场环境下，由代理机构凭借实力说话，如在全过程咨询模式下，代理机构的代理费用就可以与采购人有更多议价空间。