挪用学生营养餐资金背后的政府采购监管“硬伤”

2024年6月，审计署审计长侯凯代表国务院向第十四届全国人民代表大会常务委员会所作的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》），披露了学生营养餐资金被挪用一事，引起社会广泛关注。根据《报告》，2021年至2023年8月，66个县挪用19.51亿元的学生营养餐补助资金，用于偿还地方债务和其他支出，平均每个县挪用补助资金达2956万元，所涉县一般是财力比较紧张的县，涉案金额更显触目惊心。这表面看起来是财政资金使用违规问题，细究案件背后，在政府采购环节同样存在监管漏洞，值得监管部门深思并及时纠偏堵漏。

政府采购预算约束力度依然不强

根据《报告》，审计出的学生营养餐补助资金被挪用手法多样。有的是直接被县政府挪用，用于偿还政府债务、基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转支出）等支出；有的是县政府和学校通过虚构采购业务的方式，变相截留补助资金他用。

乍看起来，直接挪用资金的手法似乎与政府采购无关，实际上直接挪用和虚构采购业务截留这两类手法都涉及政府采购预算编报问题。这要从营养餐补助的资金性质说起。

对学生营养餐实行补助政策，源于2011年10月26日的国务院常务会议，会议决定从2011年秋季学期起启动实施农村义务教育学生营养改善计划。中央财政按照每个学生每天3元的标准进行补助，计划先从集中连片的特殊困难地区进行试点。此后，补助的范围逐渐扩大，标准逐渐提高。

2021年，财政部会同教育部印发的《关于深入实施农村义务教育学生营养改善计划的通知》（财教〔2021〕174号）明确，自2021年秋季学期起，农村义务教育学生膳食补助标准由每生每天4元提高至5元。国家试点地区所需资金继续由中央财政全额承担；地方试点地区所需资金由地方财政承担，中央财政在地方落实膳食补助标准后按照每生每天4元给予定额奖补。此段时期内，用于营养餐的补助资金全额由财政保障，毫无疑问属于财政性资金。

2022年，教育部等七部门联合印发的《农村义务教育学生营养改善计划实施办法》（教财〔2022〕2号）明确，各地可结合当地经济社会发展实际及物价水平，在落实国家基础标准上，进一步完善政府、家庭、社会力量共同承担膳食费用机制，科学确定伙食费收费标准。即地方政府如果将学生营养餐的标准提高到5元以上，超出财政保障部分的营养餐资金可采取学生缴费方式进行补充。例如，贵州省人民政府办公厅2023年印发的《关于进一步提升农村义务教育学生营养改善计划实施水平的通知》（黔府办发〔2023〕17号）明确，进一步提高供餐质量和标准，在政府提供的每生每天5元膳食补助为主的基础上，可由家庭适当交纳少量费用，但必须考虑学生家庭经济承受能力，杜绝餐食定价过高。

虽然政策变迁使学生营养餐的资金来源不完全归属于财政资金，但学生营养餐资金绝大部分来自财政保障，显然应当列入财政预算。当政府或学校为学生采购营养餐服务时，该笔预算资金必须列入政府采购预算。即便有部分资金由非财政资金补足，但数额很少，且从严格管理角度，此部分资金也应纳入财政性资金管理，统一进行政府采购预算管理。

按照国家政策规定，营养餐补助资金严格用于为学生提供食品，严禁直接发放给学生和家长，严防虚报冒领。因此，政府或学校使用补助资金，必须采购相应的供餐服务。但是，从审计结果来看，营养餐政府采购预算的约束力不强。

如果学生营养餐资金被挪用，那就需要对相应的政府采购预算进行调整，这将涉及在财政一体化系统内履行相应的行政审批程序。采购单位能够违规进行采购预算调整，说明此时财政监督已然失效。如果营养餐补助这笔预算从未列入政府采购预算，自然不存在政府采购预算变更审核，却说明政府采购预算编报本身存在很大问题。

如果是通过虚构采购业务的方式变相截留补助资金，那么，政府采购预算的编报就存在严重不实的问题。而且，从政府采购预算编报，到编制政府采购计划，再到具体的采购执行，直至最终的验收支付，程序环环相扣，层层存在监督。一个项目预算对应一个采购项目执行，理论上财政部门已经实现了监管闭环。但从审计情况来看，依然出现了政府采购业务虚假，采购程序空转，预算执行不到位的情况，可见政府采购预算刚性约束不强的问题确实比较突出。

政府采购需求管理任重道远

根据《报告》审计结果，共有147家供应商和部分学校食堂等供餐单位出现偷工减料、以次充好供餐的违规行为，这涉及政府采购需求制定不规范的问题。

要对餐饮服务的需求参数进行非常细致的界定，并不容易。但是，学生营养餐预算标准明确，且餐饮的价格波动总体不算剧烈，市场公允价格便于掌握。因此，按照营养餐补助金额确定具体的餐食需求，虽然无法做到面面俱到，但却可以做到大体不差。实际在供应中出现偷工减料的问题，原因之一是政府采购需求不够细致，使供应商钻了空子。

餐饮服务一般都会在采购需求中确定使用者评价环节，营养餐有以次充好现象且没有得到采购方的及时纠正，说明其采购需求的使用者评价环节要么没有设定，要么执行不力，这都是政府采购需求管理不足的表现。

《报告》还指出，有25个县通过违规直接指定、设置不合理条款等方式，确定52家供应商向2605所学校供餐。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第十八条规定，根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件。如果政府采购需求管理比较完善，就不会出现前述问题。

此外，《报告》查出41个县的1533所学校通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。22号文第二十九条规定，采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。营养餐采购出现采购人主动降低餐饮标准等问题，说明需求审查机制在部分采购单位依然执行不到位，甚至形同虚设。

政府采购过程监管失守风险依然存在

《报告》指出，学生营养餐的餐食采购招标和供餐监管等存在不够规范、严格的问题。有78户企业或个人通过违规借用资质、伪造资料、围标串标等方式，中标35县的101个营养餐项目。这涉及政府采购监管实务中一直存在的一个难点。

在供应商借用资质，检测报告、业绩等造假，以及围标串标等违法行为的认定上，财政部门一直面临困难。供应商资料造假，财政部门必须借助其他部门的专业能力才能认定，协调过程往往耗时耗力。而围标串标违法行为藏匿较深，财政部门在取证上有难度，对举报人提供的线索，财政部门囿于部门职权，调查存在深入度不够的问题。这些难题都需要在下一步的监管制度改革中一一破解。

《报告》还指出，学生营养餐采购中存在监管权力寻租问题。有相关监管部门和77所学校的工作人员，在供餐监管等过程中涉嫌徇私枉法，谋取个人利益。5个县的教育部门与中标供应商合谋通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。这种监管部门与采购单位“监守自盗”式的渎职渎责，单纯依靠财政部门的政府采购监管或者内部控制制度管理很难解决，需要通过审计监督、纪检监察监督、人大监督、社会公众监督等政府采购“体外”监督体系协同解决。这说明对政府采购监管部门与采购要害岗位人员的再监督，仍然不能松懈。

信息公开与投诉举报受理渠道不够畅通

国家规定，学生营养餐补助资金专款专用，有关单位要全面公开学校食堂和学生营养经费账目及配餐标准，接受学生、家长和社会监督。而《报告》中审计查出的学生营养餐问题，跨越2021年—2023年三个年度。在审计进行事后监督前，当地有关部门竟然丝毫没有察觉，这在情理上说不通。出现此类问题，一般来说，要么是学生、家长和社会公众的知情权遭到了某种程度的剥夺，学校等相关单位对学生营养餐标准与经费信息公开执行不彻底或根本没有执行，导致学生与家长等利益相关人不了解营养餐政策情况，无法掌握利益被侵害的政策依据，也就没有进行举报。要么是有关部门受理渠道不够畅通，可能存在家长投诉举报无门的情况。类似问题在其他政府采购项目实践中也有体现。

将严的基调贯穿政府采购监管始终

审计署此次查发学生营养餐资金使用问题，既是对有关单位执行财政政策的检查，也是对政府采购的一次小型“体检”。审计不是公安部门办案，通过审计查出来的问题，绝大多数线索源自有关单位在法律法规执行环节上存在不规范。换言之，审计查出来的问题，大部分是制度执行不到位、不彻底甚至不执行制度引发的问题，而不是制度本身存在问题。因此，既要坚定对当前政府采购制度建设的信心，也要狠抓制度落实，真正让监管“长牙”“带电”，对不法行为形成震慑。

2024年7月，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，以下简称33号文），对政府采购领域的不法行为专项整治提出明确要求，这也是首次在国家层面出台政府采购行业整治的三年行动方案。33号文针对当下政府采购领域存在形形色色的突出违法违规行为，提出相关措施对应提升监管维度与能力。可以说，本次学生营养餐一事暴露出来的政府采购执行与监管问题，33号文都提出了对应的解决之道。监管部门有必要深入领会33号文精神，严格落实好33号文各项措施，让类似学生营养餐政府采购资金使用违法违规情况不再发生。针对此次学生营养餐审计暴露出的问题，有关部门应重点执行好33号文以下四大要点。

一是加大协同监管执法力度，严厉打击违法行为。33号文首要任务就是整顿市场秩序，要求“持续”开展“四类”违法违规行为专项整治。具体来说，财政部门要牵头对采购人设置差别歧视条款、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等进行严肃查处，以协同监管打击不法行为，堵塞监管漏洞，严密监管体系，避免监管部门权力“结合部”出现缝隙。

财政部门应当按照33号文精神，牵头对供应商提供虚假的检测报告、认证证书、合同业绩、中小企业声明函、制造商授权函等问题进行整治，会同市场监管部门、工信部门开展核查，借助市场监管等部门专业力量实现对相关虚假材料的快速准确认定，打通以往监管堵点。

针对串通投标这一“老大难”问题，财政部门应会同公安部门严肃查处，及时共享相关信息，移交相关线索，确保供应商成立多家公司围标串标，投标文件相互混装、异常一致，投标报价呈规律性差异，投标保证金从同一账户转出等行为得到应有惩处。

针对行业监管部门、采购人等出现的与供应商串通截留资金等问题，财政部门应会同纪检监察等部门，完善就问题线索移送、案件查处等进行协作配合的机制，狠刹“内外勾结”歪风。

33号文提出了研究完善针对供应商履行合同时重大违约的限制性措施。财政部门应在相关细则正式出台后，加大对不法餐饮供给单位的打击力度，让不法企业真正感到“肉疼”。

除了强化专项整治，33号文还部署了加强常态化行政执法检查、创新监管手段提升工作效能等工作任务。各级财政部门应深入领会，按时跟进，巩固专项整治成果，形成长效机制。

二是需求与内控管理“两手抓”，压实采购人责任。33号文提出，将需求管理制度上升为部门规章。财政部门要指导采购人加强需求管理，将采购人需求管理作为政府采购活动监督检查的内容之一。督促采购人将需求审查机制落实落细，从源头将包括采购人以注册地、所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、经营年限、经营规模、财务指标、产品或服务品牌等不合理条件对供应商实行差别歧视待遇的条款清除出采购文件。财政部门要持续开展对妨碍统一市场和公平竞争问题的清理整治工作，防止采购人直接指定或变相指定供应商。

财政部门应在预算绩效考核中设置政府采购指标进行考核，防止政府采购预算编制不全，随意变更，提高政府采购预算刚性约束，强化政府采购领域预算绩效目标考核。财政部门还应积极利用政府采购需求标准化建设成果，引导采购人全面、完整、准确描述采购需求。

33号文提出，推动采购人加强内控管理，目的是落实权责对等要求，压实采购人主体责任。财政部门要在33号文部署的此次市场整顿行动中，按照《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）有关要求，加大对采购单位采购内控制度建设的监督检查力度，指导采购人明晰事权、合理设岗、分级授权、优化流程，切实推动采购人专业化建设，减少采购单位出现采购权力失控风险。

三是提升智慧监管水平，强化事中监管。33号文提出，运用大数据分析、行为预警等智慧监管手段，监控供应商投标、项目评审等环节，及时发现不法行为。各地要及时升级相关信息系统，对政府采购评审等事中过程严密监管，及时识别采购文件存在的违法违规条款、明显不合理评分项、评审专家异常打分、供应商投标文件雷同等问题，对供应商、采购代理机构、评审专家等失信信息进行预警，推动过程监管更管用、更有震慑。

33号文要求，升级中央政府采购平台，完善信息发布和查询功能，提高政府采购信息发布的完整性、准确性，提升政府采购透明度。地方财政部门应一并做好本地政府采购平台建设，向采购人提出细化信息公开要求，同时在常态化执法中，联合行业主管部门加强对政府采购信息公开的检查，避免类似学校食堂和学生营养经费账目及配餐标准不按要求公开的问题再次出现。

四是畅通救济渠道，完善监督闭环。33号文要求，财政部门应主动公开受理投诉的电话、地址及投诉书范本，做到“有诉必应”，这对畅通行政相对人救济渠道意义重大。财政部门应结合政府采购信息平台升级进程，推行投诉举报网上受理等，方便行政相对人行使权利，让基层的违法违规行为及时暴露。

33号文提出，完善政府采购行政裁决机制，推进省级以下争议处理向省级集中的建设方向。财政部门应结合第二批行政裁决试点工作进程，努力提高行政裁决的专业性与效率，提升行政相对人制度获得感。