代理机构收费问题的成因与解决之道

自政府采购、招标代理机构资质行政审批取消以来，市场上招标采购代理机构数量大幅增长，各家服务良莠不齐，代理机构收费不规范问题也时有发生。产生收费问题的因素是多方面的，监管部门必须综合施策，堵疏并用，才能使收费不规范的问题得到有效根治。

收费不规范问题种类多样

代理机构目前收费不规范问题主要体现在以下几个方面。

一是采购文件定价过高。按照政府采购与招标投标相关法律法规，采购文件的售卖定价不能以营利为目的，仅限于弥补制作成本等。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十六条第二款规定：“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十四条规定：“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的，不得以招标采购金额作为确定招标文件售价的依据。”《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条规定：“磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据。”采购文件制作成本并没有准确的额度计算，不同地区的纸质文件售价确实也存在差异。一般市面上纸质采购文件售价控制在千元以内，大致为几百元。而有些代理机构销售采购文件明显超过行业均值，就涉嫌文件定价过高。

按照财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）“实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件”的规定，无论是纸质还是电子化形式的采购文件，均应向免费提供方向发展，但现实并非如此。随着电子招标采购的推行，越来越多采购文件以电子化形式提供。理论上少了具体打印纸质文件的成本，电子采购文件免费提供可以有效降低供应商参与招标采购活动的成本，但仍有代理机构向供应商有偿售卖电子采购文件。

二是代理费用收取不规范。这种不规范既体现在向采购人收取代理费上出现恶性低价竞争问题，也体现在对供应商有收取过高代理费的问题。代理服务费国家指导价格取消后，部分代理机构为了抢占市场，恶意压低代理费用，有的甚至低于成本进行竞价，尤其是在越来越多的招标采购人开始通过招标或者政府采购方式，一揽子选定某一段时间内本单位使用的招标采购代理机构的情况下。在具体评审过程中，代理业绩可获得相应加分，而代理费用报价的价格分在总评分中所占比例也较高。这显著加剧了代理机构的业绩焦虑与引发低价竞争的冲动。但是低于成本的报价，也给代理机构在向招标采购人具体提供服务时能否保持基本质量带来了隐患。有的代理机构不在采购文件中事先明确代理费用，而在事后向中标供应商收取高于行业惯例或超出地方规定的代理费用。这也是显而易见的违规行为。

三是保证金收取不规范。由于主观或客观因素影响，部分代理机构出现不能按照法定时限返还供应商投标保证金、履约保证金等问题。有的代理机构还限制投标保证金的接受形式，如仅接受转账形式的投标保证金。按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条、第四十八条的相关规定，投标保证金、竞争性谈判和询价采购中的保证金、履约保证金等应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。代理机构限定保证金交纳方式明显违反了该规定。有的不法代理机构还假借招标人名义，在法定数额基础上超额收取履约保证金。

四是存在附加不合理收费情况。部分代理机构肆意妄为，违规执业，出现附加乱收费现象，向供应商尤其是中标供应商收取名目繁多的附加费用，如专家费、场地费、公证费、质量保证金、保证成交担保费、评审辛苦费（补偿费）、项目公关费、平台使用费、技术服务费等。还有的代理机构，虽然免费向供应商提供电子采购文件，但是要求企业必须购买其配套增值服务，如培训、咨询等，这也是一种变相的乱收费行为。

乱收费成因较为复杂

社会招标采购代理机构多实行企业化运营，企业天然以营利目标，这与集中采购机构的公益性事业单位定位显著不同。相较于集中采购代理机构，社会招标采购代理机构因定位差异，各类不规范收费问题更加突出。目前来看，社会代理机构乱收费的成因主要有以下4个方面。

一是代理机构过于强调营利目的，利用法律法规不够明确之处打“擦边球”。例如，出现采购文件等应免费而不免费或收费过高的问题，其根本在于代理机构在算营利的账，将出售招标采购文件作为弥补运营成本的手段。尤其是在代理机构承接个别代理费用不高的小项目时，成本支出如专家费用、员工费用、运营费用等，相比于一般项目并未显著降低，而代理费用却相差很大。代理机构为了确保项目不亏本甚至有较好的毛利润，自然要将心思放在采购文件的出售上。

二是代理费基准服务价格缺失，导致市场无序竞争现象有所抬头。2002年，国家发展计划委员会发布的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，以下简称1980号文），为招标代理机构收取服务费提供了基本依据。该文件将招标代理服务收费定义为，招标代理机构接受招标人委托，从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底），审查投标人资格，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标、评标、定标，以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等业务所收取的费用。这明确限定了代理服务费的覆盖范围，保障了招标人、代理机构、投标人的知情权。之后，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）相继发布的《关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号，以下简称857号文）和《关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发改价格〔2011〕534号，以下简称534号文）等文件，对货物、服务和工程类的招标代理服务费收费标准进行了规定，总体而言，代理费用与招标项目成交价格挂钩，采用阶梯分段并按比例计算的方式，同时设置了收费上限，这一举措稳定了招标人、代理机构对服务费用的预期。857号文将1980号文代理费“谁委托谁付费”的要求修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。此后，很多招标文件都约定“招标代理费由中标人支付”。前述国家发展改革委发布的文件构成的代理服务费规范体系，对维护招标人、投标人和招标代理机构各自的合法权益起到了积极的作用。政府采购领域的代理机构收费也沿袭这一模式。

随着政府简政放权的推进，2014年7月和2015年2月，国家发展改革委先后发布了《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》（发改价格〔2014〕1573号）和《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），在先放开非政府投资及非政府委托建设项目专业服务价格的基础上，全面放开建设项目前期工作咨询费、工程勘察设计费、招标代理费、工程监理费、环境影响咨询费等实行政府指导价管理的建设项目专业服务价格，转而实行市场调节价。2016年，国家发展改革委废止了1980号文、857号文、534号文3个文件。这意味着招标代理服务费由实行政府指导价直接转变为实行市场调节价，政府不再进行具体指导，而只负责监管和调节，理论上代理服务价格将由市场供求关系决定。

2016年5月，中国招标投标协会（以下简称中招协）发布了《招标采购代理规范》（ZBTB/T 01—2016）行业推荐性标准，旨在对招标代理费用收取进行引导。《招标采购代理规范》对招标代理服务费的组成、计算规则、包括的工作范围等制定了详细的参考标准，对招标代理的价格监督机制也作出了相应规定。但从市场反应来看，由于中招协前述标准不具有强制性，绝大多数招标采购机构仍然按照已废止的1980号文标准进行收费。

招标采购代理行业属于服务业范畴，由于服务业具有本身质量难以量化确定、人员智力因素占据服务主要成本的特点，致使低价竞争成为企业市场竞争中最为常见的手段。代理机构为了拿到项目，常常不顾项目服务质量而进行低价竞争，出现以1980号文规定的代理费为基准，随后再以异常低的折扣向招标采购人进行代理服务费报价的行为。加之招标采购代理机构信用管理等事后管理手段尚未成熟，代理机构即便服务质量过差也可以换个“马甲”继续营业，低价竞争行为频频出现。甚至在不少地方，监管部门为平息此类无序竞争，不得不参照已废止的1980号文重新制定地方代理费收费标准。

代理费服务标准的缺失，也使某些代理机构产生了“堤内损失堤外补”的想法。在低价竞争拿到项目后，如果代理费规定最终是向中标供应商收取，那么，在招标采购文件中不明确规定代理费用，而选择事后向中标供应商收取明显过高的代理费用等行为，就难免“纷纷上演”。过低报价与过高收取，成为缺乏代理费服务标准情况下代理价格乱象的两个极端。

三是主客观因素制约保证金按法定时限退回。代理机构不能按法定时限将投标保证金、履约保证金等退回到供应商处，成因较为复杂。有的代理机构恶意占用供应商的保证金，还有的代理机构内部管理不严，具体经办员工因工作疏忽导致保证金超期返还等，这是代理机构自身的主观因素。但不可否认的是，也存在客观因素制约保证金按时返还的情形。由于保证金以支票、汇票、本票和金融机构保函等非现金形式交纳，返还过程中一般需要供应商到代理机构办公处自取，或者供应商提供地址，代理机构进行邮寄。而部分供应商对于保证金的返回期限不敏感、不重视，并不按期取回保证金；部分供应商提供给代理机构的邮寄地址存在错误；还有供应商希望保证金能直接转为在该代理机构另一个招标采购项目中的保证金，以省去退回的繁杂流程。这些都为代理机构依法按时退回保证金增加了难度。

四是代理机构优势地位导致附加乱收费有恃无恐。在招标采购活动中，招标人或采购人作为甲方，对供应商具有较强的话语权。这也导致代理机构在开展活动时，对供应商也拥有一定的相对优势地位。部分代理机构利用这种优势地位，对供应商尤其是中标供应商进行附加乱收费。供应商不愿意得罪代理机构，或者出于怕麻烦、怕影响项目正常进行等心态，往往默认了代理机构的乱收费行为。从各地纪检监察机关披露的案件看，部分代理机构甚至成为不法招标采购人的“白手套”，双方相互勾结对招标采购项目进行不法操作，代理机构成为不法供应商对招标采购人进行利益输送的“通道”。这也成为供应商默许代理机构附加乱收费的一个因素。

多措并举从源头上解决代理乱收费问题

一是代理费行业指导价格不宜缺位。服务业的一大特点就是容易出现恶意低价竞争现象，参考律师行业、注册会计师行业等国家或地方规定服务价格标准的经验，招标采购代理行业也应该有代理费的指导价格标准。这一代理费标准可以采用政府部门规定的形式，以确保其具有强制性。

代理费标准可以采取全国性行业性协会出台标准，由政府纳入强制性标准予以推进，或者政府相关部门予以转发推荐，又或者行业协会与招标采购代理机构签署自律公约等形式，以行业导向引导行业自律，目前此模式已有实施雏形。例如，按照中招协《招标采购代理规范》的要求，各级招标代理从业人员的工日费用标准由招标代理机构自行确定，必要时由招标投标行业组织在适当时机和条件下发布指导价信息。有关监管部门可据此推动行业协会制定行业指导性标准，统一规范代理市场的健康发展。

二是代理费用标准的具体制定要兼顾多个方面。在制定代理费用标准时要充分考虑行业发展情况，具体费用标准可以按照《中介服务收费管理办法》（计价格〔1999〕2255号，以下简称2255号文）第十一条第一款的要求，即“制定中介服务收费标准应以中介机构服务人员的平均工时成本费用为基础，加法定税金和合理利润，并考虑市场供求情况制定”。在代理机构信用等级评价成熟后，可参照2255号文第十一条第三款“中介服务收费标准应体现中介机构的资质等级、社会信誉，以及服务的复杂程度，保持合理的差价”的要求，适时对代理费标准进行调整。

2024年9月，住房和城乡建设部标准定额司在《城市轨道交通工程投资估算编制办法（征求意见稿）》中明确，招标代理服务费按工程费用的0.2％计列，涵盖招标代理机构接受招标人委托，从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底），审查投标人资格，组织答疑、开标、评标以及提供招标前期咨询、协调合同签订等所收取的费用。这可以看作是政府部门对制定代理费标准进行的最新探索。

由政府出台代理费收取标准有利于供应商进行价格维权。按照目前代理费实行市场化收费的情况，已有法院相关判例支持，在这种情况下，如果供应商对政府采购活动中代理机构超标准收取代理费提出行政监督要求，财政部门将无权介入，而应由价格管理部门介入。但价格部门的监督与纠正，相较于财政部门，在专业性、直接性和威慑力等方面显然有所不足。同时，目前大多数招标采购人不论项目金额大小，都要求代理机构进行操作，有的项目如果按照合同金额比例计算代理费，代理机构将处于亏本经营状态。因此，建议在代理费标准中授权各地方政府设立当地的代理最低收费金额，并制定纸质采购文件售卖最高限价。代理费用的参照标准出台后，也能减少代理机构通过高价售卖采购文件弥补运营成本甚至营利的行为。虽然电子采购文件也包含了编制人的智力成本，但如果这部分成本已经在代理费中涵盖，免费提供电子采购文件就更能成为代理机构的自觉行为。

三是强化对代理机构事后监管力度，提高恶性低价竞争违法成本。代理机构之所以敢于低价竞争，是因为拿到项目后的服务质量不会从根本上影响到其后续执业。采购人缺乏判断代理机构水平的参照体系。

从相关行业经验看，中国注册会计师协会每年都会发布会计师事务所的排名，财政部往往也对此予以转发，向全社会公示会计师事务所的综合实力。招标采购代理行业有必要出台相应的评价体系。鉴于政府部门不能随意组织评奖和排名等，可参照注册会计师行业的做法，由全国性招标采购行业协会负责研究并完成对代理机构的评价排名工作，然后对外公示，行业监管部门对此予以转发。

代理机构专业化始终是行业发展的必然趋势。目前，在全过程工程咨询的推动下，一些领先的代理公司开始通过收购等方式，充实自身业务门类、提升执业水平，政府采购需求管理也对代理机构服务提出了更高要求。对代理机构进行排名能倒逼代理机构注重考评指标建设，提升执业水平，不仅重视获取项目，也重视做项目的质量。同时，代理机构项目质量的提升，必然导致人才等成本支出的增加，这也能有效遏制其低价低效竞争的冲动。代理机构公开排名还可以引导招标采购人在选择代理机构时不单纯以价格优先，而是更加关注服务质量。

四是规范招标采购人选择代理机构方式。相关法律法规要求，任何个人组织不得干预招标采购人选择代理机构的自主权。但是，这不代表监管部门在引导招标采购人选择代理机构上不能有所作为。除通过代理机构排名引导招标采购人选择代理机构外，监管部门也可以设置专门的招标代理机构比选场所或平台，通过制定科学合理规范的比选方法，规范招标采购人对代理机构的选用，为代理机构公平竞争营造良好环境。例如，在四川省，招标代理机构通过比选获取招标代理项目。比选在专门的网站上进行，且比选方法已基本固定，采用综合打分法。其中，代理服务费不作为比选的重要评审因素，占比不超过20％。从结果来看，成交的招标代理服务费打折较少，对代理机构服务质量有保障。

五是重拳出击打击不法行为。监管部门可以建立统一监管平台，对代理机构进行考核，公开对代理机构处罚结果并全国共享。试行“吹哨人”制度，鼓励代理机构内部员工和利益相关方进行举报，对代理机构乱收费、不退还保证金等违法行为予以从重打击。对于非代理机构原因造成的保证金未及时退还问题，监管应视实际情况保持必要的容忍度。加大对代理机构的信用管理力度，对代理机构重大违法行为进行信用联合惩戒，防止某些不法代理公司换个“马甲”继续扰乱市场。强化对招标采购人的监督检查，确保采购人在内控制度和绩效管理方面对招标采购项目进行有效制约与评价，防止采购人与不法代理机构合谋违法。同时，要对招标采购人代理合同执行情况进行监督检查，敦促招标采购人依照代理合同追究代理机构违反合同约定的责任，进一步优化代理机构执业环境，提升采购人依法选用代理机构并推进项目的意识。