低价识别制度的实际运用与完善

不合理低价中标、成交备受社会关注和诟病，也是供应商投诉的热点之一。笔者梳理了2024年财政部政府采购信息公告中涉及投诉相关供应商不合理低价问题的案例，通过案例就不合理低价的成因、规制与实际成效进行剖析，并探讨低价识别制度的运用与完善。

基本案情

案例一：财政部政府采购信息公告（第二千二百八十二号）。采购人某部交通某科学研究所就“某部交通某科学研究所虚拟化软件采购项目”委托中央国家机关政府采购中心。无锡某惠软件有限公司不服质疑的答复向财政部提起投诉，其投诉事项为：江苏某迅通信息技术有限公司、无锡某敏通网络技术有限公司的投标报价明显低于其他供应商的平均报价，影响价格分评审和采购公平公正。财政部依法调查并作出处理决定。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十九条第（二）项的规定，投诉事项缺乏事实依据，驳回投诉。

案例二：财政部政府采购信息公告（第二千二百八十八号）。采购人某管理部就“某管理部2023年国家森林草原防灭火储备物资采购项目（第3包）”委托中央国家机关政府采购中心采购。翼某锐鹰航空科技（广东）有限公司不服质疑答复向财政部投诉，其投诉事项1—4为：北京某景创新科技有限公司存在虚假应标，恶意低价谋取中标，以及投标产品不满足采购需求的问题。财政部依法调查并作出处理决定。根据94号令第二十九条第（二）项的规定，投诉事项1—4缺乏事实依据，驳回投诉。

案例三：财政部政府采购信息公告（第二千二百九十五号）。采购人海南省某救援总队就“海南省某救援总队关键应急通信装备采购项目（二）（E包二次招标）”委托海南某佳项目管理有限公司实施采购。常州某乌克智能科技有限公司不服质疑答复向财政部投诉。其投诉事项1为：江苏某界安全技术有限公司报价明显偏低，涉嫌提供虚假材料、串通投标；投诉事项2、3为：该项目评审不公；投诉事项4为：海南某龙达互联网信息咨询有限公司中标价格明显高于市场价格，涉嫌串通投标。财政部依法调查并作出处理决定。根据94号令第三十二条第一款第（二）项和第二十九条第（一）项、第（二）项的规定，投诉事项3成立，投诉事项1、2、4不成立。鉴于该项目出现影响采购公正的违法、违规行为，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十六条第一款第（二）项的规定，责令采购人废标。

案例四：财政部政府采购信息公告（第二千三百七十九号）。采购人最高人民法院就“最高人民法院档案馆大楼档案密集架采购项目”委托中某国际招标有限公司采购。宁波某海智造科技有限公司不服质疑答复向财政部投诉，其投诉事项1为：江西某泰科技有限公司报价严重低于成本价，存在恶意竞争；投诉事项2为：代理机构未按照招标文件要求审查样品；投诉事项3为：德某公司报价畸低，江西远某保险设备实业集团有限公司、浙江某泰智能科技股份有限公司、重庆某牛科技有限公司报价呈规律性差异等。财政部依法调查并作出处理决定。根据94号令第二十九条第（一）项、第（二）项的规定，投诉事项1、3缺乏事实依据，投诉事项2未经质疑，不符合法定投诉受理条件，驳回投诉。

案例五：财政部政府采购信息公告（第二千四百零七号）。采购人北京大学人民医院就“无创冠脉血流储备分数测定系统项目”委托代理机构中某国际招标有限公司实施采购。深圳某心智能医疗科技有限公司不服质疑答复向财政部投诉，其投诉事项1为：投诉人认为北京某欣康泰科技有限公司（以下简称某欣公司）投标报价过低，评标委员会未对其报价合理性等进行复核，某欣公司与科某医疗科技股份有限公司涉嫌串通投标；投诉事项2为：投诉人认为某欣公司、北京某美懿达科技有限公司涉嫌提供虚假的《中小企业声明函》。财政部依法调查并作出处理决定。根据94号令第二十九条第（二）项的规定，投诉事项1、2缺乏事实依据，驳回投诉。

案例分析

上述5起案例投诉事项均涉及相关供应商投标报价合理性问题，大多认为报价严重低于成本价，存在恶意竞争，请求财政部门依法查处。财政部门的处理结果均认为缺乏事实依据，予以驳回。由于信息公告缺乏详细的案情介绍，难以就报价的具体情况进行分析，笔者仅就案例引发的问题在制度与实务操作层面进行探讨。

低价评审制度与不合理低价中标

有效的价格竞争是招标投标制度重要的价值取向，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条规定，在综合评分法中，价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分，这确立了综合评分法中的低价优先法。

《政府采购法》第三十八条和第四十条规定了竞争性谈判和询价的成交原则，采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，这确立了竞争性谈判和询价中的最低成交价法。

招标投标法律、法规和规章规定了低价评审法，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。

《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计划委员会等七部委令第12号，以下简称12号令）规定了最低投标价法的适用。12号令第三十条规定，经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；第三十一条规定，根据经评审的最低投标价法，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的最低投标价的投标，应当推荐为中标候选人。

由于政府采购法律、法规和规章确定了在招标中的最低评标价法，且综合评分法中价格分的计算采取低价优先法，以及竞争性谈判和询价中采用最低成交价法。一旦发生不合理的低价中标、成交，采购人往往归咎于法律规定不合理，甚至有人建议取消最低评标价法。笔者认为，最低评标价法作为国际上招标采购普遍采取的评标方法有其制度价值，法律也明确了其适用的范围，且最低评标价法不能简单地理解为最低价中标，其中标的前提条件是需要进行资格性和符合性审查，确定其实质性响应招标的要求。对于不合理的低价应当按照低价识别制度处理。

综合评审中的低价优先法需要进一步完善。2018年通过的《深化政府采购制度改革方案》明确要求，调整低价优先的交易规则，对于公开招标、邀请招标等着力推进优质优价，简化评标方法，取消综合评分法的价格权重；对竞争性谈判等调整最低成交规则，实行综合评分法。2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称2022版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》）体现了深改方案的要求。例如，2022版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十六条规定，最优质量法是指竞标文件满足采购文件全部实质性要求，价格已定，按照质量因素的量化指标评审得分由高到低排序确定中标、成交、入围供应商的评审方法；第五十二条规定了异常低价标识别与处理制度，即评审委员会认为供应商报价明显低于其他供应商有效报价的，应当要求其对报价合理性提交必要的证明材料。供应商不能证明其报价合理性的，评审委员会可以将其作为无效竞标处理。

低价识别制度

公平竞争是政府采购的基本原则之一，《政府采购法》第二条规定，采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。等价有偿是政府采购交易的规则。不合理的低价违背公平竞争的原则，也不符合等价有偿的交易规则，扰乱了政府采购市场秩序。

政府采购法律和招标投标法律都确立了低价识别制度。87号令第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

《招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以低于成本的报价竞标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。12号令第二十一条规定，在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。

由上述可见，在政府采购和招标投标领域都规定了低价识别制度。《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）要求改进评标方法和评标机制，完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标。

低价中标的成因与对策

既然法律法规规定了低价识别制度，为何在实务中不合理的低价屡屡中标，又为何供应商投标报价如此离谱，招标人、评标委员会以及监管部门应该怎么如何避免低价中标？

供应商参加投标是为了中标，通过履行合同实现其营利目的，不合理的报价有其内在的动因，往往是“醉翁之意不在酒”，通过不合理低价中标，在后续的运行维护、升级换代、备品配件和耗材中获取利润，造成采购人对全生命周期成本的不可控。鉴于此，财政部《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十条规定，采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况；第二十一条规定，采购项目涉及后续采购的，如大型装备等，要考虑兼容性要求。笔者建议，可以要求供应商报出后续供应的价格，以及后续采购的可替代性、相关产品和估价，作为评审时考虑的因素。需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。

“徒法不足以自行”，造成不合理低价中标，往往是评标委员会在评审过程中未严格执行法律的规定正确履行评审职责。根据法律规定的低价识别制度，对不合理低价识别和处理是评标委员会的职责。第一，评标委员会应确定投标人报价的合理性。对于报价合理性的认定，应从常识和专业角度判断，如果是几十元的离谱报价，从一般的认知角度即可认定其报价不合理，通常情况下，评标委员会应对投标人的报价进行比较，确定报价是否合理。评标委员会认为某个投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；该投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。第二，如何要求投标人对其报价的合理性作出说明。根据实践经验，评标委员会可要求投标人就以下几方面作出说明：一是投标报价的成本构成，虽然评标委员会难以确定是否低于成本价，但投标人对其报价的成本构成应该是清楚的；二是同类产品的市场价格；三是质量保证和履行合同的能力。

实践中，不合理低价的识别和处理往往依赖于评标委员会，这导致对不合理低价的识别和处理收效甚微。笔者认为，监管部门应当加强对不合理低价的处理，行使行政监督权，使低价识别制度具有法律执行力。监管部门对于不合理低价的投诉或举报，可以组织有关专家进行认定，而非完全依据评标委员会的评审意见进行投诉处理或举报答复。

（作者系财政部政府采购专家、中招智库核心专家、上海市财政局政府采购行政裁决专家）