专家评标（审）制度的思与辨

经相关纪检监察机关查实，贵州省综合评标专家库评标专家唐某某在参与都匀市5万亩稻—油轮作项目评标过程中，不认真履行职责，利用评标专家身份以权谋私，违规收受“好处费”50万元；

赤峰市纪委监委网站10分钟内连发6条信息，通报该市公共资源交易专家库原评审专家刘某君、王某勇等6人严重损害招标投标领域公平竞争规则，损害营商环境，正接受审查调查；

2023年，四川省综合评标专家库共发布32则处罚通报，涉及处理人员143位……

近年来，尽管全国多地大力整治查处招标采购领域评标（评审）专家违法违规行为，但部分评标（审）专家仍置法律法规于不顾，顶风作案，与招标人（采购人）、投标人串通勾结、“评标吃标”“借标生财”……评标（审）中的不正之风为何肆虐不止？是制度本身存在瑕疵，还是执行层面力度不够？2024年1月23日，《中国招标》杂志社在京举行了专家座谈会，深挖评标（审）专家违法违规的问题根源，反思制度失灵的原因，共话评标（审）治理未来之路。

评标（审）制度的初衷与演进

“制度发展是一个自然历史过程，是在历史传承、文化赓续、社会进步的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。在专家座谈中，中机国际招标有限公司原总经理岳小川讲述了我国专家评标制度的演变历程，以及评标结果决定权利人的转变过程。

——阶段一，评标结果是由招标人决定。招标投标制度刚进入中国的时候，专家参加评标只是起到一种咨询作用，没有对评标结果的决定权，最终评标结果是由招标人决定的。1999年出台的《机电产品国际招标管理办法》（外经贸部1999年令第1号，以下简称1号令）基本反映了当时的状况。1号令规定，由招标人组建评标委员会进行初步评审；初步评审结果报给主管的机电产品进出口管理机构（以下简称机电办），再由机电办组建国家评标委员会进行复评。按照1号令的程序设计，招标人组织评标委员会进行评标，机电办组织评标委员会进行复评或审核，评标权掌握在招标人手上。

——阶段二，评标结果是由专家决定。2000年1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）建立了专家评标制度，《招标投标法》第三十七条要求评标由招标人依法组建的评标委员会负责，评标委员会中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，且专家由招标人从有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定。

2012年实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）进一步把招标人的评标权利做了压缩，不仅专家要从政府组建的专家库里抽取，而且招标人组织资格预审也要从专家库抽取专家组建评审委员会，同时依法必须招标的项目不再允许使用招标代理机构的专家库。在这个过程中，招标人自行进行资格预审和自行组织评标的权利被极大地限制，在组织招标中，招标人的权利和承担的责任不对等，招标人承担对建筑工程的质量、进度、资金控制等的责任无法有效落实。

《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）已经试图纠正这种情况，要求行政机关落实招标人在组建评标委员会、委派代表参加评标、确定中标人、签订合同等方面依法享有的自主权。相信在《招标投标法》相关条款修订时，有关部门也会把组建评标委员会的自主权还给招标人。

在岳小川看来，目前专家评标制度的本质是对招标人组织评标自主权的限制或者剥夺。评标委员会成员总数的三分之二是由随机抽取的专家形成的，招标人失去了对评标的主导权。然而招标投标活动应该限制的是政府的行政权，要把政府的行政权力关到笼子里面。招标人开展招标投标活动是一种民事活动。民事活动的原则是只要不违法就由其自身来主导和承担责任。当然，招标人的招标自主权也不能滥用，监督审计、巡视、纪检、监察等相关部门应该强化对依法必须招标项目的监督，但是不能直接限制招标人的自主权，要还权于招标人。“做任何一件事情，责权利应该是一体的，不能只担责任，而不给权利。”基于这一点，他认为国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）在对国有企业采购管理上的思路是值得称道的，即国务院国资委不对国有企业的采购方式、采购的形式、采购组织做出行政性要求，只要求“一利五率”（“一利”指的是利润总额，“五率”包括净资产收益率、营业现金率、资产负债率、研发经费投入强度和全员劳动生产率）。国有企业只要完成“一利五率”经营指标，不违反国家的法律法规，就是一个好的企业。

评标（审）制度现状与反思

评标（审）不正之风愈发严重，只有认真反思背后的根源，总结经验教训，才能遏制歪风邪气。

——立法瑕疵。清华大学互联网产业研究院产业学者平庆忠认为，评标（审）治理与评标（审）专家管理的问题终归要落到“如何能缩窄法律理想和我们所支持的法律实践之间的差距。不解决差距这个根本性问题，其他再多细节都没有意义”。

“什么是完善的法律？如何完善就算‘完善’了？一个项目完全按照《招标投标法》规定的程序完成，那么中标结果就算最优结果了吗？如果按流程走完得不到一个最优结果，那立法是不是要负责任？”平庆忠指出，法律不保证“最优”，只保证底线。但是，招标投标的目的是选择“最优”，如果项目按照《招标投标法》程序走完了，只能保证一个底线，那么就存在一个问题，即谁来负责“最优选择”和“底线选择”中间所造成的损失？他指出，《招标投标法》修订了不止一次，对评标专家也作出了各种管理规定，但并没有解决目前评标不正之风存在的根本问题。原因就在于，制度仅做了约束性规定，但却不对“选择”负责。之所以没将对“选择”负责考量进制度中，是因为没有将企业的利益考量进去。

除了平庆忠提到的制度瑕疵外，湖北省公共资源交易监督管理局原党组书记、局长丁贵桥也提到了专家评标程序异化的问题。当前，作为招投标活动主体责任的招标人普遍不敢担责，不敢自行选择符合需求的中标人；而在评标过程中，有决策权的一些评标专家又不重视评标工作，往往“走程序、走过场”，主要是根据招标人评标代表的意向进行评标。

——过度使用专家。财政部政府采购立法专家、上海市财政局政府采购管理处原副处长王周欢认为，当前招标采购领域过度使用专家，如很多政府采购限额标准以下的项目，不需要走政府采购程序，但是采购人还是走政府采购程序，大量使用评审专家。

——监管难。丁贵桥指出，评标中的不正之风与对评标专家的监管处于“政出多门”“九龙治水”的状态不无关系。他解释，评标专家库目前是以行业或地域来组建和监管的，评标专家主管部门不相同，管理制度和管理方式不尽一致，相互之间又缺乏沟通，对评标专家的监管没有形成统一的机制。交易中心作为在一线的服务平台，虽然掌握评标专家的一些违规违纪情况，但因其职责的限制而缺乏对评标专家违规违纪行为的有效制约，与行业管理部门协调机制不畅，由此带来管理盲区，使对评标专家的管理严重滞后。

——追责难。南开大学法学院教授何红锋认为，评标（审）不正之风的肆虐主要归因于当前制度很难对评标（审）专家的法律责任进行追究。困难的根源在于，无论是刑事责任还是行政责任，都需要以主观过错为前提。“对于刑事责任，毫无疑问一定是以过错为前提的。但是评标中很难认定存在主观过错，因为评标（审）专家可以以认识不一致作为推脱的理由。”何红锋表示，目前唯一可以追究的是民事责任。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）在这方面做了努力。但《政府采购法实施条例》实施近10年来，全国却没有一起因为专家评标（审）评错了被追究民事责任的案件。

评标（审）制度如何优化

“虽然在评标（审）过程中部分专家存在违规违纪行为，但不能省略专家评标（审）环节，不能摒弃专家评标（审）制度”，这是本次座谈会中各位专家所达成的共识。基于此观点，大家就如何规范专家管理与评标（审）治理建言献策。

——明确责权利的匹配、对等和落实问题。中国人民大学教授王丛虎认为，评标（审）不正之风的存在既与现有制度不完善有关，但更多的是与制度执行不到位相关。例如，建立专家库，是谁建设、谁负责管理，还是谁使用、谁负责管理，又或是谁发现问题谁负责管理，不管是招投标还是政府采购领域，在这方面都没有明确规定。总之，招标采购每个环节（如使用环节、发现环节、建设环节）都应该有一套执行体系，以解决各环节责权利的匹配、对等和落实。

——还权于招标人（采购人），推行“评定分离”制度。中技国际招标有限公司市场总监施叶青表示，解决当前评标（审）不正之风的落脚点可放在还权招标人（采购人），淡化专家定标权之处。“国际金融组织在与贷款人（我国项目通常是财政部）签订的《贷款协定》中明确规定，国际金融组织融资项目的招标采购必须遵循国际金融组织的采购政策，包括《采购导则》等；选定承包商、供应商、咨询商是贷款人的职责；贷款人可将该职责委托给项目实施机构（项目业主）。我国《招标投标法》实施以后，为了解决国际金融组织融资项目在实施中许多与《招标投标法》规定的具体程序和条件不一致的问题，经国务院批准，财政部于2006年6月21日与世界银行签署了中国经济改革实施技术援助项目的《贷款协定》和《赠款协定》。《贷款协定》关于采购的附件标准文本中专门罗列了世界银行采购政策与《招标投标法》采购程序和条件不一致的条款。其中，重申了选定承包商、供应商、咨询商是贷款人（或项目实施机构/项目业主）的职责。”从事国际金融组织在我国贷款项目招标采购相关代理工作近30年的施叶青介绍道。

何红锋也十分认同施叶青的观点，他指出，从目前来看，不管是《招标投标法》还是《招标投标法实施条例》的修订，每一版征求意见稿都提出了“评定分离”。因此，可以把评标（审）理解为一种咨询，即最后的中标候选人由招标人确定，而非专家确定。

——将创新采购嵌入到现有的评标（审）制度中。国际关系学院教授赵勇主张一种渐进式的改革，即在当前的情况下把创新采购作为一种采购方式嵌入到现有的评标（审）制度中。这种采购方式变革包含以下三项内容。首先是职能的变化。在当前的制度下，评标（审）委员会有三个职能：受纳税人委托的监督制约招标人（采购人）的职能、受招标人（采购人）委托的一般评标职能以及受招标人（采购人）委托的专业评标职能（详见《委托代理理论视角下的评标委员会职能分析》）。其中前两项职能是可以细化、量化的刚性职能，可以用人工智能来替代，或者采取盲评、远程异地评标（审）、云评审等方式。但专业评标（审）职能不够细化、量化，属于采购一个未知的东西。另外，他指出，任何一个领域，不管是家具、电器、医疗还是军工，能为这个领域提供新的思想，或者对新的产品或技术进行评判的人，才能被称为这个领域的专家。如果说评标（审）制度有什么亟待提升的空间，首先就需要压缩评标（审）专家的前两项职能，提升第三项职能的比重。

他介绍道，在美国，招标文件的评审因素恰恰和我国“走”的是相反的路。它并非基于完全理性，而是基于一个有限理性的假设。假设采购人对于要采购的东西不完全清楚，这时才需要专家进行判断。美国联邦政府采购中的招标文件恰恰不要求评审因素细化、量化，而是三选一，即技术比价格更重要，还是价格比技术更重要，又或是技术价格差不多重要。然后，专家在评标（审）的时候，根据各个投标方案、产品、工艺主观评判，具体确定中标人。

此外，赵勇高度支持财政部正在向社会公开征求意见的合作创新采购方式，他希望通过在我国现有的公共采购制度中，嵌入一种新的采购方式，来激发企业和个人研发新产品，想出新方案，使用新工艺的活力和动力，创造和积累各行各业的专业知识，其中也包括以真专家的行业知识来促进技术的进步，从而带动经济的健康发展。

——引入智能化评标与暗标评标（审）。岳小川表示，智能评标（审）可解决人工评标中出现的不按招标文件规定的方法和标准评标（审）、评标（审）中不公平对待投标人、与投标人进行串通、按招标人授意进行评标（审）、评标（审）不认真、不细致、不认真阅读投标文件等问题。华杰工程咨询有限公司副总工程师袁静也建议，解放专家一部分精力，积极推行投标人资质、业绩、人员、信誉等客观分智能评审，让专家集中精力评审施工组织设计、技术方案等主观分。此外，还可以试行隐匿投标人信息的暗标评标（审）。她认为，暗标评标（审）可减少评标（审）委员会在主观评分的时候，给出一些倾向性、排斥性的意见。例如，河北省从2023年8月份开始就在房建、市政、公路等工程建设项目中推行暗标评标，并于2023年10月印发了一系列技术暗标招标文件示范文本。

——评标（审）委员会的组建应当以招标人（采购人）自行选定为主要方式。赵勇认为，评标（审）委员会的组建方式不能用随机抽取的方式。“如果一个人坐上了一辆行驶方向错误的列车，无论车跑得多快，都到达不了目的地。同样，如果评标（审）制度改革的方向错了，任凭如何去精心雕琢、细化完善，它都不能成为一个好的制度。好的专家到底是政府选出来的、管出来的、评出来的，还是市场中竞争出来的？”赵勇赞成后者。他认为，各个行业的真专家都是在各自的行业中打拼出来的，而不是在评标（审）专家库中培养、管理出来的。所以，评标（审）委员会的组建，应当以招标人（采购人）自行选定为主要方式。

——专家库应该分为通用类专家库和知名专家库。中技国际招标有限公司原党总支书记、中机国际招标有限公司原副总经理刘卫红认为，专家应该在评标中发挥技术特长，提供专业和知识判断，在招投标活动中做出最终决定不仅只考虑技术层面，还应考虑商务、财务、经济以及未来运行的可操作性等方面。此外，专家库应该分为通用类专家库和知名专家库。通用类项目可以抽取通用类专家；国家重大项目可以明确抽取知名的专家来参与评审、提建议、参与决定。

——通过负面清单方式规范专家行为。上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉认为，专家负面行为主要包括以下两类：一是没有按照采购文件规定的评审程序、评审方法、评审标准进行独立评审，这可能是主观原因（如和供应商串通），也可能是客观原因（如评审专家专业技能不够导致没办法作出有效评判）导致的。二是泄露评审文件评审的情况，与供应商有利害关系未回避等。要规范评审专家行为，提升评审质量，应该从负面清单“对症下药”。

——建立科学的专家报酬机制。丁贵桥建议专家评标费统一由招标人支付，支付标准要适当提高，应与评标时间、评标难度相对应，尊重评标专家的劳动成果。

“天下未有一成不变的制度，久必生弊。”制度创新是一个无止境的过程，也是一个水涨船高的过程。借由本次座谈会，行业大咖们就如何治理评标不正之风碰撞思想、凝聚共识，他们认为相较于强化或摒弃法律实施，制度改革、机制创新等优化法律实施对于解决当前评标（审）不正之风具有更强的正当性基础。

（本刊编辑辛美玉根据《中国招标》杂志社中招智库学术委员会2024新年工作座谈会内容整理）