由财政部征求意见稿看本国产品认定模式的构建

2024年12月5日，财政部对外发布了《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。该文件揭开了财政部对国货认定难题的一揽子解决方案的“面纱”，对领会政府采购领域本国产品认定新模式具有重要意义。

政府采购国货认定难在何处

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）要求优先采购国货。但是，在政府采购领域如何合理界定国货，一直存在技术困难。实践中，很多产品虽然不是百分百由国内企业采用国内原料产出，但其实大部分价值是由国内提供。尤其在国际产业链分工日益精细的情况下，一个产品的最终产出经常跨越两个甚至多个国家，在产品价值构成上往往形成“你中有我、我中有你”的局面，合理定义具有普遍意义的政府采购国货标准更显重要与迫切。

根据现行的《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号，以下简称119号文）第三条规定，进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。换言之，非国货需同时满足两个条件，原产地为“关境外”且经过“海关报关验放”入关，反之则为国货。这种对国货的认定在当今时代背景下已稍显粗放。

2022年的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》提出，“中国境内生产产品达到规定的附加值比例等条件的，应当在政府采购活动中享受评审优惠”。2023年8月，国务院印发的《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》（国发〔2023〕11号）提出，要“保障外商投资企业依法参与政府采购活动。尽快出台相关政策措施，进一步明确‘中国境内生产’的具体标准”。这已经让政府采购领域国货标准的构建导向初露端倪。此次《征求意见稿》的出台，将国货认定标准具象化，是对前述政策指引方向的坚持与贯彻。

《征求意见稿》构建的本国产品认定新模式

从《征求意见稿》对政府采购领域本国产品认定定义上看，主要坚持了“两个必须”和“一个补充”。

所谓“两个必须”，即政府采购领域的本国产品标准必须同时满足两大条件。

第一个条件为产品必须在中国境内生产。此处的境内指中国“关境内”，即执行统一的海关法规的领土范围，而非“国境内”。按照此定义，政府采购国货涉及的境内不包括香港、澳门两个特别行政区和我国台湾地区等。产品还必须在中国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变，才能符合国货认定条件。这个属性改变是指经过制造、加工或者组装等工序，产生完全不同于原材料、组件的新产品，并具有新的名称和特征（用途）。简言之，这种产品属性改变必须是实质性改变，而非贴牌或简单包装等形成最终产品。

《征求意见稿》还特意列举了不属于产品“属性改变”的几种细微操作，包括：为确保产品在运输或者储存期间保持某种状态而进行的操作；为产品运输或者销售进行的包装或者展示；在产品或者其包装上粘贴或者印刷品牌、标志、标识以及其他用于区别的标记；简单的上漆、磨光和分装；其他不属于属性改变的情形。

满足政府采购领域本国产品认定的第二个条件，是产品在中国境内生产的组件成本占比必须达到规定比例，此处的境内依然指“关境内”。具体比例计算公式为：

所谓“一个补充”，是政府采购领域本国产品在同时满足以上两大条件外，对于特定产品，还需满足补充条件才能认定为国货。即此类特定产品还需满足关键组件在中国境内生产、关键工序在中国境内完成等要求，具体由财政部会同相关部门确定。这显然是出于国家安全和产业发展的考虑，是针对芯片等特定产品的特殊国货认定要求。

《征求意见稿》构建的国货认定推进模式，大体来说要分三步走。

第一步，按照“两个必须＋一个补充”确立本国产品认定的基本标准，并分产品确定在中国境内生产的组件成本具体占比要求，具体由财政部会同相关部门根据产业发展情况，在广泛征求意见的基础上确定。在此之前，在中国境内生产的产品在政府采购活动中均视同本国产品。

第二步，国货认定遵循由易到难原则推进使用，先在货物认定中推行。《征求意见稿》确立的本国产品标准适用于货物，包括政府采购货物项目和服务项目中涉及的货物采购。货物产品国货认定按《政府采购品目分类目录》货物类分别适用，主要是工业制造品，不包括其中的土地、建筑物及构筑物，文物和陈列品，图书和档案，特种动植物，农林牧渔业产品，矿与矿物，电力、城市燃气、蒸汽和热水、水，食品、饮料和烟草原料，无形资产等。

第三步，国货认定逐步推进与标准动态调整。《征求意见稿》文件正式出台后，财政部将会同相关部门在充分征求包括内外资企业、协会商会在内的各方意见的基础上，于3到5年内制定有关产品的中国境内生产组件成本比例要求，以及对特定产品的关键部件和关键工序要求，并动态调整。

政府采购领域本国产品标准及支持政策出台后，无论是内资企业的产品还是外资企业的产品，只要符合标准即可享受政府采购支持政策。政府采购本国产品标准及支持政策符合《世界贸易组织协定》等相关国际经贸规则。在中国加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）等国际协定后，将根据协定对其他参加方的产品予以豁免。我国缔结或者参加的国际条约、协定对本国产品政策另有约定的，按照其约定执行。

在本国产品标准认定的制度运用上，在政府采购活动中，给予本国产品相对于非本国产品20％的价格评审优惠。采购项目或者采购包中包含多种产品，供应商提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供产品的成本总和80％以上的，对该供应商提供的产品整体给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。

需要指出的是，上述本国产品价格评审优惠政策，并不是部分人士误解的所谓歧视条款。《政府采购法》第十条本来就规定了“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”，仅有3种情形可以采购进口产品。《征求意见稿》的规定，恰恰是拓宽了进口产品参与政府采购的渠道，体现了中国的开放包容与信守国际承诺。

权衡利弊下的政府采购领域本国产品认定

“本国货物”的认定有原产地标准说、知识产权标准说、供应商国籍标准说等多种观点。《征求意见稿》选择了主要以原产地为标准的认定做法。

政府采购本国产品认定与现行海关部门执行的产品原产地认定，具有一定的实施相似性乃至制度运行相关性。在产品原产地认定上，长期以来海关部门具有丰富的政策储备与制度实践经验。海关目前采用《原产地规则协定》中的一般规则，规定以税则归类改变为实质性改变的基本标准，税则归类改变不能反映实质性改变的，以从价百分比、制造或加工工序等为补充标准。海关在具体执行中还有优惠原产地规定与非优惠原产地规定等多种认定方式。政府采购领域本国产品标准的“属性改变”与“组件成本比例要求”两大必须条件，与上述产品原产地认定有类似之处。

鉴于产品原产地认定直接涉及海关征税的不同税率适用，实践中海关对产品原产地认定的规则也较为复杂。例如，《中华人民共和国进出口货物原产地条例》（国务院令第416号，以下简称416号令）第七条规定，“货物生产过程中使用的能源、厂房、设备、机器和工具的原产地，以及未构成货物物质成分或者组成部件的材料的原产地，不影响该货物原产地的确定”；第八条第一款规定，“随所装货物进出口的包装、包装材料和容器，在《中华人民共和国进出口税则》中与该货物一并归类的，该包装、包装材料和容器的原产地不影响所装货物原产地的确定；对该包装、包装材料和容器的原产地不再单独确定，所装货物的原产地即为该包装、包装材料和容器的原产地”；第九条第一款规定，“按正常配备的种类和数量随货物进出口的附件、备件、工具和介绍说明性资料，在《中华人民共和国进出口税则》中与该货物一并归类的，该附件、备件、工具和介绍说明性资料的原产地不影响该货物原产地的确定；对该附件、备件、工具和介绍说明性资料的原产地不再单独确定，该货物的原产地即为该附件、备件、工具和介绍说明性资料的原产地”。虽然政府采购领域本国产品认定中也面临着前述条文提及的因素影响应如何处理的问题，但相较416号令中对原产地认定的细化规定，《征求意见稿》显然没有引入额外的复杂度，仅将认定注意力集中在“组件”的成本比例上。而《征求意见稿》又放弃了119号文反证的国货需未经“海关报关验放”这样简单的认定标准，使目前设计的国货认定标准复杂度相对适中，目的就是在对国货定义完备的情况下，为后续的具体认定执行与争议处理尽量提供便利。

至于在以产品价值比例判定是否属于国产产品的问题上，目前已存在不同领域的判定方式，也比较复杂多样。以CPTPP为例，符合3种情形均可以界定为原产货物：一是在一个或多个缔约方领土内完全获得或生产的货物属于原产货物，如在缔约方相关领土内种植、培育、收获、采摘或收集的植物或植物产品等；二是完全在一个或多个缔约方领土内，仅使用原产材料生产的货物属于原产货物；三是完全在一个或多个缔约方领土内使用非原产材料生产的货物，需要根据其区域价值成分（Regional Value Content，以下简称RVC）判断是否属于原产货物。

对RVC的计算，CPTPP提供了4种方法。一是价格法，主要根据特定非原产材料价格，公式为RVC＝（货物价格－特定非原产材料价格）/货物价格×100％。二是扣减法，主要根据非原产材料价格，公式为RVC＝（货物价格－非原产材料价格）/货物价格×100％。三是增值法，主要根据原产材料价格，公式为RVC＝原产材料价格/货物价格×100％。四是净成本法，仅适用于汽车产品，公式为RVC＝（净成本－非原产材料价格）/净成本×100％。对于同种货物，CPTPP又对不同的计算方法赋予了不同的RVC国货门限数值要求。

我国目前已经加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）对于原产地的认定相对简单，但是也规定了货物的区域价值成分RVC不低于40％的，可以获得RCEP原产地资格。具体的计算方式包括：扣减公式区域价值成分＝（货物离岸价格－非原产材料价格）/货物离岸价格×100％；累加公式区域价值成分＝（原产材料价格＋直接人工成本＋直接经营费用成本＋利润＋其他成本）/货物离岸价格×100％。

《征求意见稿》在权衡各类认定规则与实施可能之后，选择了一个比较稳妥的方式，即在政府采购领域本国产品的成本比例认定上，简单以中国境内生产的组件成本占比判断。在中国已经加入的RCEP和未来即将加入的GPA、CPTPP等国际协定后，相应产品认定按照其约定执行。

《征求意见稿》正式实施后对政府采购的影响

一是国内外产品同台竞争将更加激烈。《征求意见稿》对平等对待各类经营主体有专门表述，提出“国有企业、民营企业、外商投资企业等各类经营主体平等享受本国产品的政府采购支持政策。采购人、采购代理机构在政府采购信息发布、供应商资格条件确定和资格审查、评审标准等方面，要对各类经营主体一视同仁、平等对待，切实保障各类经营主体公平竞争，不得以所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、产品品牌以及其他不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。实际上，平等对待各类经营主体本身与国货认定关系不大，《征求意见稿》的这段表述，为的是表明更新国货认定标准制度的本意，是在政府采购活动中对不同类型企业的产品一视同仁。未来，119号文与现行政府采购进口产品认证制度显然要适时调整，以往进口产品占据较大市场份额的领域，如高端医疗器械采购领域等，供应商竞争将更趋激烈。

二是供应商参加政府采购活动的材料准备将简繁结合。《征求意见稿》规定，供应商在参加政府采购活动时，为证明自己提供的是国产产品，仅需提供《关于符合本国产品标准的声明函》（《征求意见稿》已随附范本）或财政部会同有关部门规定的有关证明文件即可。如声明函不实，财政部对供应商按照提供虚假材料谋取中标处理。采购人、采购代理机构应当在采购文件中明确要求供应商提供产品制造商出具的前述证明材料，并随中标、成交结果公开，不得再要求供应商提供其他证明其为本国产品的材料。虽然供应商在声明函中需要填报所有产品的名称、生产厂名、生产厂厂址等，但总体来说该环节供应商参加政府采购活动比较便捷。

复杂性将出现在政府采购有争议时，或者供应商接受政府采购监督检查时。一旦出现对供应商国货声明存疑的政府采购质疑或投诉，或监督检查部门要求供应商提供国货证明，相关供应商可能要按要求提供较为复杂的证明材料，以此自证国货属实。例如，对于出现产品或组件是否在中国境内生产争议的，按照《征求意见稿》的规定，对于组装类产品或组件，相关供应商应当提供产品或组件的采购合同，进货记录，制造、加工、组装记录以及其他证明材料，用以证明产品、组件在中国境内生产；对于由原材料直接制造、加工形成的产品或组件，如钢材、陶瓷制品、玻璃等，相关供应商应当提供产品或组件包装上依法标注的生产厂厂址，证明生产厂位于中国关境内。对于出现产品的中国境内生产组件成本或者本国产品成本是否达到规定比例要求产生争议的，相关供应商应当提供产品或组件的会计核算数据、采购合同、进货记录等。对于产品的关键工序是否在中国境内完成产生争议的，相关供应商应当提供关键工序在中国境内完成的记录等证明材料。以上这些材料的提供，不仅涉及供应商自身，还可能涉及供应商产品产业链的上游企业，对供应商的材料整合提供能力是不小的考验。

《征求意见稿》公开征求意见时间为1个月，时间较为充分。供应商群体预计会对涉及自身利益的条款提出意见建议，未来在实施中有多少能够被财政部门采纳，或者《征求意见稿》对供应商相应材料提供的要求是否将会进一步优化，仍需进一步观察。

三是政府采购投诉处理行政成本将有所提高。当出现供应商政府采购国货认定争议的投诉时，财政部门要对前述供应商提供的复杂的证明材料进行审查、核对。对成本比例要求问题，财政部门还要按照《征求意见稿》随附的《中国境内生产组件成本核算规则》，以供应商提供的相关会计核算数据、采购合同、进货记录等为基础进行计算核查。这不仅对财政部门处理投诉人员的政府采购业务能力要求较高，还对其财务会计综合能力提出更高要求。而培养高度专业的投诉处理人员，显然要投入更多的人力物力财力。

如果是在CPTPP、RCEP等国际协定中国货认定出现政府采购投诉，仅依靠财政部门的力量很难进行核查处理。财政部门需要引入其他专业部门的力量，如海关部门出具的原产地证书，或原产地认定及价值比例判断等专业观点，作为处理投诉的依据。引入跨部门协调的投诉处理调查，将增加投诉处理的时间与资源成本。培养兼具政府采购与海关业务知识的专业人员，同样将提高投诉人员培养的行政成本。

从域外经验看，本国产品监管可能带来的行政成本提升不容忽视。2022年1月，美国的知名智库“卡托研究所”发布研究报告称，“优先购买美国产品”的审查在给美国政府带来监管负担的同时，还会增加高昂的执法成本，并延缓项目建设进程。

从目前《征求意见稿》的制度设计看，财政部对国货的认定优先从《政府采购品目分类目录》中的货物开始适用，实施过程中有足够的空间来进行经验总结，也有足够的制度弹性来及时予以调整。政府采购领域本国产品认定新标准对于政府采购行政成本提升的影响总体可控。

值得注意的是，目前在法律法规上对关境的概念没有明文规定。传统的在海关监管实践意义上认为，自由贸易区、各类保税区等执行特殊性质海关监管的区域，都算国境内关境外。我国开展机构改革，检验检疫职能并入海关后，关境的内涵在实践中也有调整。加之《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库〔2008〕248号）规定，“保税区、出口加工区、保税港区、珠澳跨境工业区珠海园区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区、综合保税区等区域，为海关特殊监管区域，这些区域仅在关税待遇及贸易管制方面实施不同于我国关境内其他地区的特殊政策，但仍属于中华人民共和国关境内区域”。未来，随着政府采购领域本国产品标准的正式实施，标准认定涉及的关境概念预计也会在政府采购实践中进一步明晰。