韩国公企业纳入GPA的经验与启示

作为WTO（World Trade Organ-ization，世界贸易组织）的一项诸边贸易协议，《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）旨在推动参加方政府开放采购市场，拓展国际贸易。加入GPA是我国积极顺应全球经济一体化、贸易和投资自由化趋势的体现。但由于我国政府采购法律制度与GPA文本不一致，加之GPA文本对国企纳入标准规定不清晰，在加入GPA谈判进程中，国企是否纳入GPA范围，存在争议。2019年10月20日，我国向WTO提交了第七份出价清单，清单中新增了16家国企。部分参加方对我国国企纳入范围仍持反对态度，在此情势下，从理论及实践角度深入探讨国企纳入GPA的相关问题有其必要性。

历时15年成功加入GPA的韩国，其公企业性质及政府采购制度与我国有类似特征，从经济发展水平上看，当时的韩国同属于发展中国家。在我国加入GPA谈判关键时期的当下，韩国公企业加入GPA的经验对我国有一定的参考价值。

我国国企纳入GPA的难点

GPA出价清单中，附录1、2分别为中央、次中央采购实体，各参加方差异较小；附录3为GPA涵盖的全部“其他实体”。如何将我国国企列入附录3，在谈判的进程中存在较多问题。具体而言，主要表现在以下三个方面。

GPA文本对此问题规定的不清晰

2012版GPA第2条第4款c项规定，各参加方应当把“其他实体”列入附录3。然而，GPA文本通过同语反复的方式来定义“其他实体”，并未明确其概念及认定标准，也未具体规定其范围，因此，附录3“其他实体”范围标准的理解分歧是当前我国国企纳入GPA的一大难点。

通过梳理2012版GPA的第2条和第19条等法律条文可知，GPA对“其他实体”的认定持开放态度。通过分析可知，“其他实体”范围的界定标准有三：其一，要以政府目的进行采购活动并且可以由各参加方通过谈判来确定自身开放范围；其二，若“其他实体”的采购目的为竞争性营利活动，参加方可将其撤销；其三，若“其他实体”采购活动受政府的控制力/影响力已经有效消除，参加方可将该实体删除。简而言之，GPA关于“其他实体”的界定标准为采购活动的“政府目的”标准及“政府控制力/影响力”标准。但是，各国对附录3“其他实体”的界定标准未达成一致，所以各参加方事实上对于纳入“其他实体”范围的企业具有一定的自由裁量权。这种模糊的界定方式和接受解释的开放态度间接导致了各参加方对附录3“其他实体”难达共识。

一些成员国同我国在此问题上存在分歧

在附录3“其他实体”的纳入范围问题上，一些成员国与我国存在着分歧。于我国而言，积极加入GPA符合我国的入世承诺，但根据2001年《中国加入工作组报告书》第44点和第47点，我国明确国有和国家投资企业仅根据商业考虑的购买或销售活动，以及用于商业销售或非政府目的的货物生产及服务而提供的法律、法规及措施，与政府采购无关。可见，我国并未作出无条件将国企纳入GPA的承诺，且对国企纳入GPA问题一直持谨慎态度。

一些成员国认为，我国应当增加国企纳入数量。例如，欧盟期望我国提供与其相匹配的出价清单，以公共法律管辖及市场竞争的标准来界定采购实体范围，若某实体受公共法律管辖且其采购活动不受市场竞争影响，该实体应纳入GPA实体范围。欧盟曾要求我国将78家国企纳入出价清单，几乎涵盖各个行业的龙头企业，这种要价方式标准很高，依此标准，我国的“其他实体”出价清单几乎需包括我国所有的大型国企。

我国政府采购法律制度与GPA文本存在差异

2002年，我国颁布了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），并于2014年进行修正。2015年，我国出台了其细化方案《中华人民共和国政府采购法实施条例》。2022年，财政部发布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），推进政府采购改革进度，使我国政府采购法律制度同GPA文本规定实现更好的衔接。但总体看来，我国政府采购体系与GPA仍存在一定差异。例如，《政府采购法》第十五条规定，在政府采购中，采购人包括国家机关、事业单位和团体组织，未将国企纳入采购人范畴。而GPA要求，提交的出价清单必须涵盖附录3的“其他实体”，则可包括国企。值得关注的是，《征求意见稿》中以“其他采购实体”这样的兜底条款为国企纳入采购人范围提供了可能的法律依据。此外，《政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循公开透明、公平竞争等原则。公开透明原则与GPA文本的透明原则相对应，公平竞争原则仅指国内供应商享有公平竞争权，较之GPA的非歧视原则范围较窄。通过上述分析可知，GPA与我国政府采购制度仍存在一定程度的不相适应性，对此，可借鉴韩国纳入GPA的公企业经验。

韩国公企业纳入GPA的经验

韩国1979年首次申请加入GPA，此次申请于1982年以失败告终，其间韩国共提交3份出价清单，不断扩大实体范围，但仍不能满足其他参加方的期望。第二次申请之前，韩国做了充分的准备工作，如建立特别工作组并下设体制修改、出价清单准备两个工作小组，联合其他部门修改国内政府采购相关法律。最终，韩国于1994年4月15日正式成为GPA成员。根据其加入时提出的要求，GPA于1997年1月1日对韩国正式生效。

韩国公企业的特点

在韩国，国企被称为公企业，韩国《公企业白皮书》将其定义为“由国家或地方政府所有并控制，销售具有市场性商品的自主的生产主体”。韩国《有关公共机构运营的法律》（以下简称《运营法》）明确公企业的核心为承担公共义务。有学者指出，国家或地方自治体直接为社会公共利益而经营的非权力性事业就是公企业。

韩国现有的公企业多在企业名前冠以国名，多具有较强公共性。总的来说，韩国公企业具备如下特征：其一，公益性，经营范围涉及私企难以充分提供国民日常生活所需的货物、服务等领域；其二，收益性，能够得到对价，具有一定收益。

韩国出价清单中纳入公企业的性质分析

《运营法》将公企业和准政府机构归入同一个法律体系，依据自营收入比重将公企业区分为市场型和准市场型。市场型的资产规模超过2万亿韩元，自营收入占总收入的比重超过85％；准市场型的自营收入占总收入的比重超过50％，但不足85％。截至2024年3月8日，韩国企划和财政部网站数据显示，韩国的公共机关合计362家，其中，公企业32家，准政府机构58家，其他公共机构272家。对公企业进一步细化，有13家为市场型，19家为准市场型。

韩国GPA出价清单附录3中共17家企业，其中，有7家为公企业。在公企业中，市场型有2家，准市场型有5家。分析韩国出价清单中的公企业，可以得出以下几点出价建议。

1.出价公企业多属于公共产品行业

韩国电力公社、大韩煤炭公社、韩国土地开发和住宅公社、韩国天然气公社、韩国铁道公社都在清单之中。可见，公共交通、电力、煤炭、天然气、住宅等基础设施和生活保障方面的公共服务行业被纳入出价清单，这些行业公共性极高，其功能以保障民生、提供公共产品和服务为主。

2.出价公企业多事关国家战略

韩国出价清单中的公企业多属于事关国家安全、国家战略的政府政策性行业。例如，韩国造币公社、韩国石油公社都具有一定的战略功能性，处在关系国家安全、国民经济命脉的重点行业，事关国家安全、国家战略目标的实现。

3.出价公企业多为中央政府投资机关企业

韩国出价清单中的公企业大多为中央政府投资机关企业，受韩国中央政府所控制。这些企业多在企业名前冠以国名，主要集中于国家支柱行业。在进行一些重大公共工程建设时，韩国可根据实际需要，立法设立不受GPA约束的新国企来负责这些项目。

4.充分利用GPA的例外情形

韩国出价清单充分利用了GPA的制度空间，明确表述不适用GPA的情形。首先，韩国在出价清单中明确，以商业销售或转售为目的，或用于供商业销售或转售的商品或服务的生产为目的的企业被排除于GPA适用范围之外。其次，韩国在附录3对某些公企业明确作出例外规定。例如，对韩国电力公社，出价清单明确服务采购被排除在GPA约束范围之外。最后，在清单备注中，韩国明确GPA不适用于根据《政府投资企业管理法》和《政府投资企业会计条例》进行的单一招标采购和为中小企业预留的采购；排除铁路、机场、城市交通项目；以渐进式的方式开放卫星采购，表明GPA在其对韩国生效起五年内不适用于航空卫星的采购。

5.充分利用发展中国家身份

韩国出价清单充分利用当时的发展中国家身份维护其自身利益，针对不同情况作出不同规定。首先，韩国设置较高门槛价以更好地保护本国产业免受过多冲击，因为其发展中国家身份，即使韩国其他采购实体的门槛价均为各参加方中最高的，也能为其他参加方所接受。其次，由于韩国建筑工程的竞争力较弱，“其他实体”出价清单中货物、服务门槛价为45万SDR（Special Drawing Right，特别提款权），而建筑门槛价被提到1500万SDR，远高于通行的500万SDR。最后，在开放方式上，韩国对奥地利、挪威、瑞典、美国、瑞士、芬兰实行互惠开放。

部分韩国公企业未出价原因

目前，韩国的公企业中仍有一些具备较强商业竞争性的企业不在其出价清单中，事实上，这些企业具备较强的商业竞争性，完全可以处于市场竞争之中，但是，因为这些商业竞争性强的公企业几乎不体现政府职能，政府对其采购活动的控制力/影响力不高，因此，韩国未将其纳入GPA出价清单。

韩国公企业纳入GPA对我国的启示

我国当前正处于加入GPA谈判的关键期，与韩国有着相似的经历，因此，韩国公企业纳入GPA的经验对我国具有较强的借鉴意义。

列举、分类地开放国企

2015年，在我国深化国企改革中，根据目标、职责将国企分为商业类和公益类，以下笔者将从国企类型角度出发分析将其纳入GPA的可行性。

其一，商业类国企。商业类国企的主要目标在于增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值。根据2015年出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，商业类国企可分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企（可称之为竞争性国企）与主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企（可称之为战略功能性国企），依据市场化要求实行商业化运作。

竞争性国企市场化程度高，政府通常仅负责出资，属于市场经济的参与者，其运营过程中几乎不体现政府目的，政府对其采购活动的控制力/影响力不高。在韩国出价清单中，商业竞争性强的公企业未被纳入出价清单，同理，竞争性国企基于其弱政府职能性，不符合纳入GPA清单的标准。

战略功能性国企主要是为了配合政府制定战略目标，因此其目标在于社会效益的实现，同时关注经济效益。参照韩国公共性强的公企业被纳入出价清单，基于社会效益角度，战略功能性国企应当被纳入GPA清单。但从经济效益角度出发，可以根据其经营范围及目标来分析是否将其纳入出价清单。

其二，公益类国企。公益类国企以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标。基于公益类国企主要提供公共产品或服务，成立的目的是为保障公民对基本生活的需求。可见，公益类国企符合GPA的“政府目的”“政府控制力/影响力”原则，参照韩国出价清单中多为公共产品行业，应当将公益类国企纳入GPA清单。

灵活制定门槛价

GPA并未对采购限额进行统一规制，在韩国出价清单中，公企业的货物、服务及建筑门槛价就是不同的。因此，我国也可以采用分业制定门槛价的方式，参照行业的优势大小、采购需求的不同灵活定价。此外，可以充分利用GPA谈判的诸边出价、双边出价规则灵活合理地制定门槛价。

合理利用GPA制度空间维护国家利益

GPA规定，“以商业销售或转售为目的，或用于供商业销售或转售的商品或服务的生产为目的”的采购被排除其适用范围之外。据此，我国部分国企采购可不受GPA管辖。此外，GPA允许各参加方在总注释中明确GPA适用的例外情形及特殊适用情形。因此，我国可以合理利用GPA的制度空间，充分发挥GPA注释、例外的限定、预留作用，同时注重例外设置的明确性、具体性。例如，韩国附录清单中明确韩国电力公社提供服务的采购不受GPA约束。我国可参考这些例外规定，将不适用GPA的情形具体到某一货物或者服务。此外，可以针对不同国家适用不同例外，在清单中明确对于哪些国家实行互惠开放。由此，充分利用GPA对例外规定的允许，明确出价清单的例外规定，为本国企业提供良好的发展环境。

充分利用发展中国家身份

GPA文本中发展中国家优惠待遇原则是对我国最有利的条款，韩国在加入GPA时仍然为发展中国家，其利用过渡期渐进开放的做法值得我国学习。然而，当前我国作为世界第二大经济体，欧美等参加方开始反对我国享有发展中国家的优待。但根据IMF（International Monetary Fund，国际货币基金组织）发布的各国家及地区的最新经济指标数据，2022年我国人均GDP（Gross Domestic Product，国内生产总值）排名第六十八位，这些数据表明我国当前仍属于发展中国家，应享有特殊待遇。基于我国发展中国家的身份，货物、服务、建筑的出价可以适当高于GPA参加方的平均出价。同时，对一些暂不适合开放的国企，可以通过设立较高的采购限额标准予以保护。

运用过渡期进行渐进式开放

1994年4月15日，韩国成为GPA的成员国，但直至1997年1月1日，GPA方对其正式生效，韩国为自身争取了近三年的过渡期。此外，为尽可能地降低加入GPA对本国政府采购市场及一些产业的冲击，韩国在出价清单中明确限制了GPA在某些领域的适用时间。我国同样可通过延迟过渡期和履行执行期、渐进式开放等措施保障自身权益。例如，可以先开放竞争力较强的行业，后开放竞争力较弱的行业。同时，参照韩国对航空卫星行业设置的过渡期，设置开放过渡期来更好地保护国内企业，从而维护加入GPA后本国政府采购市场的稳定。此外，可以在采购限额标准上设置过渡期，为我国适应政府采购市场开放所面临的风险提供缓冲时间。

加强国内立法与GPA的衔接

韩国政府利用其争取到的三年过渡期，完成了政府采购相关立法工作，建立了相应的采购程序，并且开展针对采购人员的培训。同时，韩国政府针对政府采购范围修订了国际政府采购的范围，完善了采购主体确定标准，避免了GPA文本与本国法律的冲突。事实上，GPA与我国政府采购体制同样存有一定程度的不相适应性。因此，我国可以学习韩国设立专门机构研究GPA文本以及GPA参加方的出价清单，修订与GPA文本相冲突的政策法规，建立与国际接轨的政府采购框架。鉴于目前国内立法与GPA之间衔接性存在的问题，一方面要加快配套法律制度建设；另一方面要调整采购主体，将国企纳入政府采购主体范围。

结语

目前，面对源自一些GPA参加方施加的谈判压力，我国仍需充分关注国企纳入GPA出价清单的难点问题，把握谈判关键期，结合基本国情，协调国企制度与政府采购机制，充分利用发展中国家身份以及GPA的弹性空间，内外兼顾，以维护国家利益。同时，借鉴其他国家经验，在部分国企先行先试的基础上，建立国内立法与GPA制度的有效衔接，有效化解我国国企纳入GPA的难题。

（作者单位：天津工业大学法学院）