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公共资源交易平台何去何从?

2019-06-10 来源:《中国招标》周刊 打印此页 加入收藏

  2019年是《“互联网+”招标采购行动方案(2017-2019年)》的最后一年,全国资源交易平台、电子招投标等发展到何种程度、是否还有瓶颈尚待突破?《公共资源交易平台服务标准(试行)通知》要求,各地区要依法依规,结合本地实际,制定本行政区域的公共资源交易平台服务标准,以标准化推进全流程电子化、服务便捷化;凸显公共服务,健全平台电子系统,优化服务流程,规范服务行为,提供高效、便捷、优质的服务。

文/武文卿

  2019年是《“互联网+”招标采购行动方案(2017-2019年)》(以下简称《三年行动方案》)的最后一年,全国资源交易平台、电子招投标等发展到何种程度、是否还有瓶颈尚待突破?《公共资源交易平台服务标准(试行)通知》要求,各地区要依法依规,结合本地实际,制定本行政区域的公共资源交易平台服务标准,以标准化推进全流程电子化、服务便捷化;凸显公共服务,健全平台电子系统,优化服务流程,规范服务行为,提供高效、便捷、优质的服务。

  国家发展改革委办公厅关于印发《公共资源交易平台服务标准(试行)通知》(发改办法规[2019]509号)要求,各地区要依法依规,结合本地实际,制定本行政区域的公共资源交易平台服务标准,以标准化推进全流程电子化、服务便捷化;凸显公共服务,健全平台电子系统,优化服务流程,规范服务行为,提供高效、便捷、优质的服务。

  2019年是《三年行动方案》)的最后一年,全国公共资源交易平台、电子招投标等发展到何种程度、是否还有瓶颈尚待突破?《中国招标》周刊携此一系列问题,专访了湖南省政协委员、民建湖南省直综合支部副主委、民建湖南省委理论研究委副主任——刘佐华先生。

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  《三年行动方案》回顾展望

  《中国招标》: 《三年行动方案》的最后一年已经过去快半年了,当此之际,您怎样看这近两年的业界发展?

  刘佐华:为因应“互联网+”时代大趋势,国家发展改革委等有关部委制定印发的《公共资源交易平台管理暂行办法》,及其大力推进实施的《三年行动方案》,为招投标业可持续健康发展提供了根本遵循。

  贯彻落实《三年行动方案》近三年的实践表明,招标采购领域依凭“互联网+”既大大提高招标采购的透明度、效率与质量,还降低了交易成本,进一步规范招标投标活动。

  进一步建立和完善“开放、互联、透明、共享”的市场一体化信息体系,有效协同推进“互联网+”招标采购,助力优化市场营商环境,“互联网+”招标采购面临着新的机遇:一是改革完善招标投标交易制度供给结构已经具备条件。二是政府加快推进“放管服”,创新交易监督方式的趋势已经形成。三是市场主体回归确立依法公平竞争交易的权利责任定位已成全社会共识。四是全面优化提升“互联网+”招标采购。

  以公共服务平台为枢纽,“互联网+政务服务”通过互联互通和资源共享,统计分析招标采购信息大数据,实行政府部门对招投标行业的科学、精准、高效的智能化动态监督和大数据监管;着力推进数据汇集和发掘,依托电子招投标系统、特别是公共服务平台,有效整合和充分运用招标采购信息数据,并鼓励各类电子招标平台建立招投标信用数据库,引导诚信体系建设。

  公共资源交易改革大势所趋

  《中国招标》:《公共资源交易平台服务标准(试行)》(以下简称《标准》)对公共资源交易平台将产生哪些积极影响?

  刘佐华:相对于行政审批职能改革,公共资源交易改革涉及范围广、改革难度极大,触碰的利益格局更复杂。从目前全国形势看,首当其冲的是要整合建立统一规范的公共资源交易平台并实行统一的服务标准。国家印发《标准》,就是针对目前公共资源交易平台建设实践中出现的问题,当然这也是我国公共资源交易改革大势所趋。

  《标准》所要求的公共资源交易平台建设要按照“简化流程、提高效率、公开透明”原则健康发展,以标准化推进全程电子化、服务便捷化,对我国公共资源交易平台建设必将产生积极而深远的影响。

  《标准》与以往政策的衔接

  《中国招标》:《标准》与以往政策法规有什么衔接性?

  刘佐华:公共资源交易平台的搭建工作,自2015年《国务院办公厅关于印发<整合建立统一的公共资源交易平台工作方案>的通知》发出后加速推进,逐步将依法必须招标的工程建设项目的招标投标工作纳入公共资源交易平台,实现了工程交易从依托有形场所向以电子化平台为主的转变。2016年8月1日起施行的《公共资源交易平台管理暂行办法》,为公共资源交易平台的运行、服务和监督管理做出指引。

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  公共资源交易是市场配置资源的重要体现,公共资源交易平台作为公共资源交易服务工作的重要载体,其服务标准的建立至关重要。各级公共资源交易平台要进一步突出公共服务,健全平台电子系统,优化服务流程,规范服务行为,通过标准化建设,以电子化发展为载体、以便捷化服务为要义,切实为市场主体、社会公众、行政监督部门等提供高效、便捷、优质服务。

  改进政府采购工作

  《中国招标》:公共资源交易平台中的政府采购工作进一步改进的方向在哪里?

  刘佐华:公共资源交易中心在性质界定、机构功能、监督功效、实际效益等方面的具体做法体现了服务型政府、分权制衡、寻租规避、公共资源市场化配置理论的内涵和要求,但构建范围较广,各地区同中有别,易导致新的权责不明、管办不分问题,因此一定要依法行政。

  本人从调查中了解到,目前政府采购存在三方面问题:一是监管定位不够明确。二是政府采购中心取舍不当。三是是否允许社会代理机构进场交易?

  公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构和公共资源统一进场交易的服务平台,其最终的落脚点是“服务平台”。有些地方在建立公共资源交易中心时无限扩大行政管理权,将各行政部门的监管职能全部划入公共资源交易中心。

  《政府采购法》第十三条规定:“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这是法律赋予财政部门的职责。财政部在《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》(财库[2015]163号)中也明确这一点,任何部门不得将此项职能划转。

  可见,合理的做法应该是经本级财政部门备案后的政府采购活动都应集中进场交易。交易中心对采购行为提供服务并进行监控规范,形成各司其职、相互监督的管理体制,但不能代替监管部门的监管职责,也不能越权监管,更不能行使有关争议处理、行政处罚等职责。

  政府采购中心为独立法人

  《中国招标》:“政府采购中心取舍问题”是什么概念?

  刘佐华:《政府采购法》第十六条规定:“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”

  政府采购中心是政府的非营利性事业法人,此前很多地方交由财政代管造成“采管不分”。 落实“管办分离”原则,在采购中心纳入公共资源交易中心时有些地区产生了误解,直接将采购中心摘牌,公共资源交易中心承担其代理职能,违背了法律规定集中采购机构(即政府采购中心)为独立法人的地位。正确的做法应为公共资源交易中心加挂政府采购中心牌子,确立采购中心在公共资源交易中心中的独立法人地位,并在代理政府采购项目时不得收费。

  是否允许社会代理机构进场

  《中国招标》:如何理解“不允许社会代理机构进场交易”?

  刘佐华:2014年,全国人民代表大会常务委员会通过《关于修改<政府采购法>的决定》,将“委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格”修改为“集中采购机构以外的”,意味着国家放开市场、降低门槛社会代理机构不再需要认定资格就可以进入政府采购市场。

  这一做法造成实践中社会代理机构市场业务水平参差不齐,如果监管不能到位就会产生采购当事人权利寻租腐败的情形,因而有些地方在建立公共资源交易中心时索性不准社会代理机构进场。

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  《政府采购法》第十八条、第十九条、第二十条规定:“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格(后修改为集中采购机构以外)的采购代理机构,在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”

  不管工程建设招标还是政府采购,不准社会代理机构进入这种情况时有发生,违背了《招标投标法》和《政府采购法》,是不可取的。其实交易中心应该允许社会代理机构进场,履行法定职责,但有关部门也应采取相应措施对社会代理机构进行信用评价管理。

  正视行政权力对招标的影响

  《中国招标》:招投标方面有多少潜力可挖掘?

  刘佐华:当前全国各地方都成立了公共资源交易中心,形成招投标平台网络体系,招投标活动总体向好,但不排除问题的存在:第一,有的地方行政权力干预和插手招标投标现象仍然存在。第二,个别招标人场外运作,规避招标。第三,少数投标人串标抬标。第四,评标专家定向评标。第五,代理机构有失公正。

  行政权力干预和插手招标投标现象主要表现为“权力标”、“关系标”时有发生,一些领导干部直接插手招标投标活动。

  有的地方和部门前期工作往往不够主动、计划不周密,常以时间紧、任务重或以应急工程、特殊工程、保密工程为由,简化程序和变更招标方式;有的不严守操作程序,在招标前就与投标人谈妥条件,基本内定后才公开招投标,还拉其他企业陪标;有的在招标文件上量身定做倾向性条款,向意向中标人大开方便之门;有的领导干部通过身边工作人员、亲友或中间人插手招标投标……

  何谓规避招标、串标抬标

  《中国招标》:规避招标、串标抬标是怎么回事?

  刘佐华:招标人场外运作,规避招标:一是将造价高的单项工程肢解为多个子项,各子项的合同造价低于招标限额,从而规避招标;如,有的单位将办公楼装修工程肢解为楼地面石材、楼地面木地板、墙面涂料、吊顶等项目对外单独发包。二是以“大吨小标”的方式,设法将工程概算降低到招标限额之下,确定承包企业后,通过设计变更等手法,调整项目规模,按实结算工程款。三是有的项目主体工程进入有形建筑市场,后期工程和附属配套工程、二期工程则搞场外交易,放长线钓大鱼。

  投标人串标抬标,排斥他人:一是投标人相互串通,事先约定投标报价,控制中标结果,达到抬高中标价、轮流做庄共享利益的目的。这类串标行为具有很强的隐蔽性,在被查处的案件中,多因串标合谋者在投标文件中留下蛛丝马迹而败露。

  二是招标人或代理公司与投标人相互串通,令意向投标人中标。串标抬标使公开招标流于形式,破坏招投标正常秩序。虽有为数不少的串标、围标案件被依法查处,但由于受巨额利益的诱惑,不断有人铤而走险。

  评标专家丧失原则,串标抬标:一是打极端分,故意抬高或压低某投标单位的评分,在评标中为特定的投标企业“保驾护航”。二是按业主意向评标,以为评标委员会要向业主负责、应按照业主的意向评标并推荐中标候选人为由,在评标过程中不发表自己的真实意见,配合“暗箱操作”。

  《中国招标》:代理机构不专业有哪些方面表现?

  刘佐华:取消代理机构资质使代理机构如雨后春笋般出现,在给市场带来活力、促进招标投标事业蓬勃发展的同时,也带来新的挑战。部分代理机构尤其缺乏大型项目招标代理实践经验,部分从业人员在从事代理业务中投机取巧,揣摩招标人的意图和想法;还有与投标人串通,在招标文件中设定排他性条款,从中牟取利益。

  平台建设是一项系统工程

  《中国招标》:您认为加强公共资源交易平台建设应着重从哪些方面入手?

  刘佐华:公共资源交易平台建设是一项系统工程,个人以为最为紧迫的应着力加强三方面工作:

  第一,加强交易平台建设,切实规范交易行为。一为保证专家在评标过程中的相对独立性,对评标区实行封闭式管理,在开标厅和评标区之间安装指纹门禁系统,避免专家与招投标人、中介代理机构等在评标过程中的接触;二为确保公共资源交易评审工作需要,完善评标专家库;三为保证潜在投标人平等、便捷、准确地获取招投标信息,所有交易项目招标公告及招标文件、变更公告等均在省、市公共资源交易网上发布。

  第二,推动“放管服”改革,一是推进交易活动全流程电子化,采取“一窗办一网办”方式;实行公共资源交易平台与政务服务网、公共资源信息共享平台的对接联通,以整合统一的公共资源交易平台为支撑,实现招标信息、评标专家资源共享,变“人跑路”为“数据跑路”,切实提高服务效率;实行公共资源交易网与手机App“宜交易”对接工作,让公共资源交易各方主体体验更加方便快捷的交易模式。二是进一步精简优化进场交易流程,实现保证金在线自动退付,实现省内公共资源交易“一把锁”,增加“用户名+密码+验证码”登录方式。

  第三,着力加强信息管控,杜绝信息失密。各级公共资源交易中心(机构)一部分主要工作是收集、发布和存储各类公共资源交易信息,负责信息化平台的建设、管理和维护。公共资源交易平台产生、汇集很多个人信息数据,有行业监管部门、招标人、招标代理机构、投标人、评标评审专家等相关信息,为防止信息失密,应着力采取措施:一是在信息系统安全管理方面,提升公共交易信息系统等级保护,或采取与互联网有效隔离及加装网络防护设备。二是在工作人员管理方面,强化操作权限处理和规范信息操作处理流程,防止人为泄密。三是对外发布信息管理方面,规范信息区分规则制订,区分可公开信息和涉及不可公开的敏感信息。对已公开的个人信息要有法律依据,防止因一些个人信息的公布而引起法律纠纷。

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