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切勿将不适合PPP基本属性的项目进行PPP改造

2020年07月08日 作者:李贵修 打印 收藏

  地方政府负债过重,隐性债务突出是重大金融风险的突出问题。防范重大风险要有效化解地方政府债务,特别是隐性债务。PPP作为财政工具与金融工具高度融合的一种公共服务创新提供模式,可以在防范和化解地方政府债务重大风险中发挥重要作用。

  PPP模式化解地方政府债务的基本原理

  (一) 地方政府债务概念及分类

  地方政府债务是指地方政府负有直接清偿责任,或者虽没有直接清偿责任,但基于政府对公共管理的义务和维护社会管理的需求所应当予以清偿或救济的债务。

  根据分类标准的不同,地方政府债务有多种类型,按表现形态可以分为显性债务和隐性债务,显性债务指地方政府通过预算采购和发行债券等在债务会计主体上直接反映出的政府债务,也称为系统内债务;所谓隐性债务指在政府会计主体上没有反映但政府负有实际清偿义务或救济义务,需要用公共财力来予以清偿的债务。

  从债务性质上看,可分为合法债务和违法债务。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)出台,特别是2014年《预算法》(2015年1月1日实施)规定地方政府通过省级人民政府发行地方政府债券,是唯一的举债通道,所以就目前而言,地方政府债券是地方政府唯一合法的债务。另外,截至2014年12月31日经国家审计署审计确认的各地地方政府存量债务也属于合法债务,该债务绝大多数已经通过发行地方政府专项债券予以置换,但个别地区因为对存量债务识别工作的重要性认识不足,将大量的应当属于存量债务范围内的债务没有予以识别,也就没有办法通过专项政府债券予以置换,至今仍在体制外循环,形成困扰地方政府财政的一个重大问题。

  根据债务的确定性,地方政府债务可分为直接债务和或然债务。直接债务指债务发生时依据举债规则,政府的举债责任和范围是确定的债务;或然债务指通过政府担保、政府承诺或政府相关融资平台等所举债务,将来政府应当承担的债务数额是不确定的,比如政府担保要根据主债务人的清偿情况才能决定政府的清偿金额,政府融资平台的欠款要根据政府融资平台对债务的清偿情况,对政府融资平台不能清偿的部分,政府负有清偿义务。

  根据地方政府债务形成的途径可以分为政府直接负债、通过地方政府融资平台负债、通过政府购买服务负债、通过BT项目负债、通过伪PPP负债、通过政府基金负债(约定政府兜底和回购)等。

  对地方政府债务进行分类比较可以研究认识地方政府债务的规律性,以便研究相关化解解决方案。

  (二)化解地方政府债务重点

  地方政府债务化解的重点在于地方政府的违规负债和系统外负债,地方政府合法负债和系统内负债不需要化解。应当化解的债务包括:地方政府的系统外直接举债、违法担保承诺负债、通过政府购买服务、BT、伪PPP、承诺兜底和回购的基金等形成的负债,这些负债主要集中在政府对基础设施和公共服务的投资领域。

  (三)PPP化解地方政府债务的原理

  地方政府债务的形成主要是因为地方政府的可支配财力与基础设施、公共服务的增长不匹配所造成的。由于国家对地方政府债务的管控,迫使地方政府在体制外寻求支撑基础设施和公共服务建设所需的资金,形成了系统外债务。要根本上解决地方政府债务问题,就要增大地方政府用于基础设施和公共服务建设所需要的资金,另一方面要动员社会力量,运用社会资金从事公共服务和基础设施建设,带动整个社会经济的合理流动和调配,最终实现解决十九大提出的我国社会的主要矛盾:人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而PPP就是一种在政府主导下的公共产品(包括基础设施和公共服务)创新提供模式,这种模式区别于政府通过举债进行基础设施和公共服务建设的传统模式,可以有效调动社会资金有序、合理地向基础设施和公共服务领域流动,解决政府作为公共产品单一投资主体的局面,实现政府投入和社会资本多头齐下共同提供公共产品的局面。社会资本介入公共服务领域,必须通过PPP模式,否则基础设施和公共服务属性就不能得到充分的保障。普通的商业投资不能直接切入基础设施和公共服务领域。因此,PPP模式是社会资金投资公共服务唯一、合法、正确的通道。通过PPP模式实施基础设施、公共服务项目可以有效的减少政府投入,在政府投入体量不变的情况下,撬动更多的社会资金投入到基础设施和公共服务领域,降低政府举债规模。另外,对已经形成的地方政府系统外债务,通过PPP改造可以将这些债务的承载主体由地方政府转化为社会资本方,有效地化解地方政府系统外债务。

  PPP模式化解地方政府债务的操作实务

  化解地方政府债务的重点是地方政府的违规负债和系统外负债,由于直接债务的形成是通过多种途径、多种模式积累形成的,所以化解上述债务也要根据这些债务形成的原因及其债务的特点,科学合理的设定PPP的转化方式,有针对性的指定化解方案。下面列举几种常见的债务形成模式,予以说明。

  (一)通过政府融资平台形成债务的PPP化解

  政府融资平台作为政府的融资工具,本身并不产生效益,其主要目的就是为政府融资提供方便,其实质是公共财政的延伸,其债务的最终承担必定是公共财政,所以财政部系统外债务统计口径把该类债务也列入了隐性负债范围。且成为地方政府隐性负债的主要组成部分。如果不能对该类债务进行有效化解,就不能从根本上完成地方政府债务化解任务,也不能消灭地方政府系统外债务根源。化解融资平台债务最主要的方法就是对融资平台进行市场化改造,赋予其真正的市场主体地位,使其具有真正的市场经营能力和营利能力,能够自负盈亏,独立运营。在政府融资平台改革中,最大的问题是原平台中政府隐性负债的处理,如果不对政府隐性负债做实质性处理,而是形式上市场化改造,政府融资平台永远不能实现有效的独立运营,最终仍然成为政府的包袱。对平台公司政府负债的消化有几种模式:一是政府将有效资产划转给平台公司用于抵消政府债务,二是直接清偿平台中的政府债务,三是将平台中因基础设施和公共服务项目所产生的债务资产及收益,通过PPP模式进行改造,将该部分债务主体由政府融资平台转化为社会资本,社会资本拥有该项目资产项下的收益。

  (二)通过政府购买服务形成的地方政府债务化解

  很多地方政府通过政府购买服务产生了数额不菲的系统外债务,2017财政部87号文已经明确界定该类债务属于违规债务,财政部债务统计口径也明确规定该类债务属于政府隐性负债的统计范围,必须予以消化。该类债务主要是地方政府把政府购买服务由单纯的服务扩大为工程和货物而形成的,绝大部分属于基础设施和公共服务投资,对这些项目进行有效识别和梳理,对那些适合社会资本方承担的公共项目,通过TOT、委托运营等模式将政府购买服务形成的有效资产转让给社会资本方,由社会资本方承担该项目下的负债,将承载主体由政府或政府融资平台或违规政府购买服务合同项下的承包方转化为社会资本方,社会资本方通过PPP合同约定的政府付费或可行性缺口补助或使用者付费产生长期稳定的收益。

  (三)对BT项目形成的地方政府债务化解

  《预算法》出台前,地方政府运用BT模式比较广泛,积累了很多地方政府隐性负债,国家对地方政府做过审计和统计,把应当由政府清偿的债务进行了识别统计,统称为存量债务。为有效解决该类债务问题,财政部规定了对地方政府存量债务通过专项债券予以置换的办法,该类债务绝大多数都通过了专项债券予以置换,但个别地区因为对存量债务识别工作的重要性认识不足,将大量的应当属于存量债务范围内的债务没有予以识别,也就没有办法通过专项政府债券予以置换,至今仍在体制外循环,形成困扰地方政府财政的一个重大问题。所以在实务中也存在该类债务的化解问题。在基础设施和公共服务领域,将BT项目形成的资产通过TOT、委托运营等模式转化为PPP合同,将承载主体由地方政府或政府融资平台转化为社会资本方,通过PPP合同约定的政府付费或可行性缺口补助或使用者付费产生长期稳定的收益。

  (四)通过工程欠款形成的地方政府隐性债务化解

  工程欠款也是地方政府系统外债务一种主要表现形式,很多施工合同约定分期付款,更有许多合同虽未约定分期付款,但形成实质性拖欠,财政部隐性债务统计口径把该类债务列为了隐性债务统计范围。该类债务是由地方政府违约形成的,地方政府不仅负有清偿义务,而且也因地方政府违约,对政府的公信力也有很坏的影响,必须想法予以消化、化解。该类债务也有对应的项目资产和项目收益来源,将适合社会资本方的项目通过BOT、TOT等方式进行PPP改造,将项目的建设主体变更为社会资本,承载主体转化为社会资本,社会资本根据PPP合同约定的政府付费或可行性缺口补助或使用者付费产生长期稳定的收益。

  PPP模式化解地方政府债务应注意的问题

  PPP虽然能有效化解地方政府债务,但是PPP操作政策性强、适用范围有限,在PPP实务中已经发现PPP的异化问题,现实中许多PPP项目的操作已经偏离了PPP的本源,成为了地方政府新的隐性负债来源。谨防PPP化解地方政府债务成为新增地方政府隐性负债的利器,具体要注意以下问题。

  (一)准确识别地方政府债务

  地方政府债务有很强的政策性,既不能把地方政府应负的债务推给企业,也不能把企业债务让政府来清偿,PPP模式与公共投资密切相关。不属于真正的政府债务不能通过PPP模式来进行化解。

  (二)准确识别PPP项目

  PPP项目有如下基本特征:一属于基础设施和公共服务领域。二金额规模较大。三投资时间较长。四具有长期稳定的收益,不可暴利。五适合由社会资本方来承担等。对地方政府债务PPP化解时要对照以上特点进行有效识别,不能把不适合PPP基本属性的项目进行PPP改造。另外,PPP项目受地方政府的财政支出能力的限制,财政部92号文规定对政府付费的项目实行审慎的原则,地方政府PPP项目支出总和不得超过当期地方政府一般预算支出的10%,不得把经营类项目列入PPP项目。在PPP化解地方政府债务时要严格掌握PPP相关政策和入库管理规定,谨慎筛选可用于PPP化解地方政府债务的项目。

  (三)准确适用PPP操作模式

  PPP化解地方政府债务有多种模式,根据地方政府债务类别形成的原因、进展情况、资产现状,要区别对待,选择适合该类债务化解地方政府债务的PPP操作方案和实施模式。否则,不但不能实现化解地方政府债务的目的,又将成为新的违规举债。

  (四)严格依法依规操作

  PPP操作必须严格依法依规进行,财政部相关规范性文件规定了PPP项目的操作流程,如物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案的制定及批复、公开采购程序、信息公开公示办法、PPP合同需经地方政府批准生效、地方政府融资平台不得作为PPP社会资本方等一系列严格程序和政策红线。这些规定需严格遵守,不得僭越。

  (五)防止国有资产流失

  PPP化解地方政府债务最容易出现的问题之一就是国有资产流失,加重地方政府债务负担,化解地方政府债务为的是有效降低地方政府债务负担,如果说通过PPP改造以后政府债务负担不降反增,就违背了PPP化解地方政府债务的初衷和目的。所以制定PPP化解方案时,要对经济指标进行详细的分析和测算,制定优于原融资方案的经济指标。要严格程序,国有资产转让时要制定科学的转让方案,要对转让的市允值进行科学的评估确认,经过严格的招投标程序选择社会资本方,防止国有资产流失或增加政府负担。

  (六)防止PPP异化

  PPP的本质是公共产品提供的创新模式,政府和社会资本合作的目的是提供公共产品,而不是提供融资。但现实中很多PPP项目名股实债、承诺兜底收益和固定回报、违规担保等,把PPP异化为了新的融资工具。如果用这样的PPP项目来化解地方政府债务,违法程度更强,“换汤不换药”,不能从根本上化解地方政府债务。一定要严格依法依规操作,防止化解地方政府债务中出现“伪PPP”。

责编:冯君
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