应该取消投标保证金与文件工本费吗？

　　2019年，全国上下推行“放管服”改革，大力优化营商环境，加快推进诚信体系建设;2020年初，发生新冠肺炎疫情，支持企业复工复产，降低企业成本。在此两大背景下，山东、河南、湖北、雄安等很多地方政府财政部门纷纷出台文件取消政府采购项目投标保证金、履约保证金，浙江、广州等地还在此基础上取消政府采购电子化项目采购文件工本费，引发业界热议和争论，其焦点主要集中在投标保证金、工本费要不要收?以什么方式收?政府财政部门是否有权取消收取?

　　依法行使收费权力

　　《政府采购法实施条例》是国务院在法律授权下制定的法规，从立法层面，地方政府及其部门是没有权利以文件形式对其作出任何调整或改变。关于投标保证金，《政府采购法实施条例》第三十三条、第四十八条中用了“招标文件要求或采购文件要求”的前提性表述，从法律语言理解，这是一个授权性和选择性条款，不是一个强制性规定，是否收取投标保证金要看招标文件或采购文件有没有要求。招标文件或采购文件内容是由采购人决定的，即使代理机构制作文件，也应该是在采购人的委托下按照采购人的要求制作。从以上分析可以看出，是否收取保证金的权利在采购人。

　　地方政府财政部门作为政府采购的监督管理部门，以文件形式要求同为政府内部部门的采购人在法规授予收取和不收取保证金两种权利下选择不收取保证金，只是在政府部门内部对采购人的选择权进行了限定，并没有去改变《政府采购法实施条例》的规定，在法律上没有障碍。但以政策文件形式来强行限制法规赋予采购人的选择权，会有些不妥。

　　招标文件工本费规定，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令，以下简称“87号令”)第二十四条，“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定……”。

　　从87号令相关条文上看，收费的前提是成本，有成本才能收费。那先从成本角度分析，条文明确仅限“制作和邮寄成本”。在电子化采购下，使用电子招标文件，没有打印，不需要纸张，不要邮寄，是否还会产生制作费用和传输成本?笔者认为，从“制作成本”的字面分析，不应仅指用纸张打印成本，还应包括起草招标文件所需要的人工成本和智力成本等，“邮寄成本” 也不应仅指传统邮寄费用，应理解为一种传输成本，电子文件不需要邮寄，但要用网络进行传输会产生网络使用费。所以，从纸质文件到电子文件，仅是成本降低了，不是没有成本。而以没有成本为由取消招标文件工本费，有待商榷。

　　从工本费收取主体来看。招标文件工本费收取主体应该是负责招标文件制作的单位，那只能是采购人、集中采购代理机构和社会代理机构，其中采购人和集中采购代理机构都属于政府内部部门，其经费一般都是财政供给，按照前面采购项目保证金的逻辑，政府财政部门要求其不收费，不会对其他社会单位或个人产生影响，是没有问题的。但社会代理机构则不同，它是社会经营单位，招标文件制作和传输作为其对外提供的一项服务，收取费用是规章规定的权利，政府有关部门取消其收费权，就好比政府要求一个企业对外免费提供产品一样，这在法律上肯定是不合适的。

　　取消收取

　　法规设置投标保证金制度的目的是保障采购项目顺利实施，维护采购程序的严肃性，约束投标人诚实守信。取消投标保证金，投标人一旦违背投标承诺，采购人将很难对其有效制约。所能采取的措施，一是通过法律诉讼解决，虽可处罚，但会费时费力;二是记入不诚信记录，对投标人以后经营产生不利影响。第二种方式虽会产生一定威慑作用，但在现有诚信体系不健全的情况下，对投标人的影响会大打折扣，一些规模不大的不诚信企业，甚至可以为回避不诚信记录问题，重新登记注册一个新企业。所以从保障项目顺利实施的角度分析，取消保证金对项目是不利的。

　　从项目整体看，取消保证金和文件工本费，程序简化，投标成本降低，会对潜在投标人产生影响，一种是有明确投标意愿有实力想做项目的潜在投标人，是否投标并不会受保证金和文件工本费影响;另一种是原本没有投标意愿或意愿不强烈的潜在投标人，会因为成本降低或没有成本，抱着有枣没枣打一杆试试的心态参与投标，这部分潜在投标人要么实力不强，要么不认真对待项目。第二种潜在投标人参与投标，一般并不能对项目产生明显积极影响，只是投标人数量增加了。

　　从参与各方主体角度看，从采购人角度，可能会获得一个稍低的中标价格，但同时也增加了投标人违反投标承诺对项目产生不利影响的风险;从投标人角度，降低了非常有限的成本，但投标人数量增加了，中标概率低了，可能会以更低的价格中标，利润降了，同时，还少了采购人违约双倍返还保证金的保障;从代理机构角度，没有了招标文件工本费收入，没有了保证金利息的额外收益。通过以上分析，取消保证金和文件工本费，并没有让哪一方主体从中感觉特别受益。

　　从诚信体系建设的角度看，保证金制度是在诚信体系不完善情况下的一个补充，给项目实施在诚信体系之外再加一个保障。现在在诚信体系还十分不健全的情况下取消保证金制度，一方面诚信体系还不能对企业形成有效约束;另一方面又没有了保证金的制约，这样会增加不诚信企业伤害诚信企业的风险，对正在建设的诚信体系并没有什么帮助，甚至会带来负面影响。

　　探索完善 规范收取

　　综上，取消保证金和不收文件工本费，无论是从法律层面、项目实施，还是各方主体角度，都不能从实际上带来多大益处、不能有效促进诚信体系建设、不能达到出台文件政策的目的。为此，笔者有如下建议：

　　还权于采购人。相关部门可以出台文件引导采购人合理行使法规赋予的权利，保证项目顺利实施。采购人根据项目特点和潜在投标人信用情况，结合诚信体系完善程度来选择收取项目保证金;探索建立保证金缴纳差别制度，对综合信用较高的投标人免收保证金;探索完善信用评审制度，形成良好的社会诚信氛围，促进社会诚信体系建设。

　　改革创新保证金缴纳方式。改变原有的银行转账方式，探索建立电子保函等不占用资金方式保证金制度，减轻投标企业资金负担，降低企业资金成本，同时又可以保障项目的顺利实施。

　　规范招标文件工本费收取。保护社会代理机构的合法利益，按照成本原则，规范社会代理机构招标文件工本费收取标准。