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做好开发性PPP项目必须攻破七道难关

2020年05月08日 作者:李贵修 打印 收藏

  开发性PPP项目面临七道难关

  难关一:物有所值评价难

  开发性PPP项目由于涉及到创新元素比较多,很多方面超越了现有法律边界,项目也存在着许多不确定性,这就导致项目存在诸多争议,特别是项目物有所值评价,专家对项目的合规性、可行性不好判断,导致物有所值很难通过,即便通过,得分也很低。物有所值评价难是开发性PPP项目存在的一个普遍性问题。

  难关二:财承评价难

  许多开发性PPP项目超越了具体项目的范畴,对项目的测算不准确,所涉及到的政府缺口补助和政府相关投入不能做出相对准确的预测,导致财承评价不科学、不准确,对政府债务和支付责任形成隐形风险。由于上述原因,财承评价通过率也很低。

  难关三:项目入库难

  开发性PPP项目具有较多的争议性,比如:PPP项目目前的基本模式是局限于具体的项目,而开发性项目不能对项目做出准确描述,通常会预留相对较大的发展空间。再比如:开发性项目所涉及到的与政府财政税收分成的问题,就涉及到对预算制度的突破问题。通常认为,预算制度是国家主权重要表现,其权利只能由各级人民代表大会行使。政府在合同中对此做出约定是否挑战了国家的预算制度?再比如:开发性项目通常需要对项目所包含的基础设施实行政府付费,同时还享受开发区域财税增加部分分成是否涉嫌重复付费的问题。再比如:开发性项目范围内的土地优先由开发企业指定的企业拿地是否涉嫌挑战土地的公开招拍挂制度,使招拍挂制度流于形式。由于上述较多的争议性,导致PPP项目库管理机关以及评审专家对项目入库争议较大,开发性项目普遍存在项目入库难的问题。

  难关四:法律分险大

  上面所涉及到的开发性PPP项目存在的问题很多方面与相应法律存在冲突,在法律现有法律框架下这种创新必然面临着较大的法律风险。

  难关五:融资难

  由于项目的入库难,法律风险大,金融机构对项目的合法性、可行性不能进行科学的判断,直接影响项目的融资落地,另外客观上开发性PPP项目风险系数大,给金融机构贷款也带来了一定风险,从而影响项目的可融资性。再者,开发性项目融资金额需求大,持续时间长,通常一家金融机构很难满足项目需求,需要组织银团贷款,由于不同的金融机构对项目的不同认识导致项目的融资协调难,融资落地难。还有一个重要问题,是金融机构在PPP项目贷款会充分考虑项目所在地政府的财政收支情况,通常开发项目所在地政府的财政收支指标也很难满足银行的贷款要求。

  难关六:项目的可持续性难

  开发性PPP项目具有可持续性,通常是把项目分成若干阶段分批实施,后续项目是否能够继续依赖前期项目是否成功。由于开发性项目招商工作的不确定性,项目的风险较大,很多项目在首期都出现了问题,导致项目没法持续下去。

  难关七:存在创新风险

  由于开发性PPP项目缺乏成熟的经验和操作模式,大家都是摸着石头过河,各地项目五花八门,缺乏统一的标准,由于专家和地方政府社会资本的认知水平有限,以及政策波动,势必会导致开发性项目存在着许多的风险。

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  做好开发性PPP项目的相关建议

  加强理论研究和试点经验总结

  开发性PPP项目要想健康发展、行稳致远必须加强理论研究和实践经验的总结,不能遍地开花,随意上马。因为,开发性PPP项目通常涉及到区域经济的发展,也涉及到重大的民生问题,虽然说创新会有失误,但是开发性PPP项目一旦失败具有巨大的破坏性,所以要谨慎试点,总结经验。同时要加强理论研究,避免不必要的风险产生,使开发性PPP项目从发展之初就在法律的框架内运行,避免触碰法律红线。要科学论证,防止因论证不充分导致的项目失败。

  明确政策法律红线,谨防创新僭越

  笔者认为我国的土地招拍挂制度,地方政府的财政预算制度等,均是不可触碰的法律红线,开发性PPP项目不能因为创新就予于僭越。在开发性PPP项目运作的时候要充分论证可能触及到的法律禁区,谨防僭越法律所带来的法律风险。

  规定容错机制,为创新保驾护航

  开发性PPP项目属于一种创新,对发展地方经济、推动区域发展具有重要作用。在谨防僭越法律风险的同时要对那些不可预见的政策风险、法律风险、可行性研究风险等规定必要的容错机制,为创新开发性PPP项目的发展保驾护航。

  加强顶层制度设计,规范指引发展

  开发性PPP项目事关重大,除了创新探索,理论研究,经验总结等必要措施之外,加强顶层制度的设计,规范指引发展非常重要,财政部和有关部委应该加强对开发性PPP项目制度顶层设计,从而使开发性PPP项目做到有法可依,有章可循。

  引进其他模式,多管齐下

  笔者认为PPP项目解决不了片区开发项目的所有问题,有些问题与现有的PPP制度相冲突,就不适合采用PPP模式,区域发展可采用的模式非常多,应该根据区域发展项目实际情况采用包括PPP模式在内的多种模式,共同推进区域的开发发展。

责编:冯君
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