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借政策东风 PPP项目能否重拾信心?

2019-07-22 打印 收藏


□文/曲丽娟

  近日,PPP模式再传新动 态。7月1日,国家发展改革委 《关于依法依规加强PPP项目投 资和建设管理的通知》(发改投 资规[2019]1098号,以下简 称《通知》)正式实施。《通 知》出台对PPP项目意味着什么? 其可能带来哪些改变?经过2018 年的“低潮”期后,《通知》的 出台是否能让PPP项目重拾信 心?对上述这些问题,行业内给予了较高的关注。

  借政策东风 PPP管理更具公信力

  7月1日,对PPP项目而言, 是一个特殊的日子。这一天不但 《通知》发布了,同期发布的还 有《政府投资条例》(以下简称 《条例》)。《通知》《条例》 的同期发布,给了行业人士许多 的想象空间。不少业内人士甚至 认为,《通知》《条例》本就相 辅相成,《通知》实质就是《条例》的配套文件。当然,业内普 遍认为,PPP项目搭上《条例》 的东风,未来发展将更加规范, 坊间关于PPP模式进入“冰封 期”的猜测将不攻自破。

  《条例》第六条规定,“政 府投资资金按项目安排,以直接 投资方式为主;对确需支持的经 营性项目,主要采取资本金注入 方式,也可以适当采取投资补 助、贷款贴息等方式。安排政府 投资资金,应当符合推进中央与 地方财政事权和支出责任划分改 革的有关要求,并平等对待各类 投资主体,不得设置歧视性条 件。国家通过建立项目库等方 式,加强对使用政府投资资金项 目的储备。” 

       业内人士认为,这一条规定隐 射出一条重要信息,那就是PPP项 目已经被正式纳入政府投资项目的 管理范畴。其在资金来源上虽然更 多地来自社会资本,但在管理模式 上却被打上了厚重的“官家”印 记,其公信力大大提升。

  《通知》的规定也恰恰印证 了这种思路的正确性。《通知》 规定:“PPP项目要严格执行《政 府投资条例》《企业投资项目核 准和备案管理条例》,依法依规 履行审批、核准、备案程序。采 取政府资本金注入方式的PPP项 目,按照《政府投资条例》规 定,实行审批制。列入《政府核 准的投资项目目录》的企业投资 项目,按照《企业投资项目核准 和备案管理条例》规定,实行核 准制。对于实行备案制的企业投 资项目,拟采用PPP模式的,要严 格论证项目可行性和PPP模式必要 性。”今后,PPP模式将严格按照 政府投资管理的要求,越来越趋 于规范化。

  三道“防护锁” 化解PPP管理难题

  一道锁:通过可行性论证成硬性条件

  不同于传统工程建设项目,普通建设项目在施工图完成后进 入采购程序,工程量有一个相对 准确的数据。而以往,在PPP项目 实施过程中,经常拿的是可研数 据进行招标,而实际上可研的深 度又达不到项目实施的要求,导 致很多PPP项目在建设期出现超出 业主方拦标价的问题,既有损甲 乙双方诚信,又不利于项目开 展。如何预防PPP实践操作中的这 道难题呢?

  《通知》直击问题根源,规 定:“实行审批制管理的PPP项 目,在可行性研究报告审批通过 后,方可开展PPP实施方案审查、 社会资本遴选等后续工作。实行 核准制的PPP项目,应在核准的同 时或单独开展可行性论证和审 查。实行备案制的PPP项目,应单 独开展可行性论证和审查。”此 外,《通知》强调“未依法依规 履行审批、核准、备案及可行性 论证和审查程序的PPP项目,为不 规范项目,不得开工建设。不得 以实施方案审查等任何形式规避 或替代项目审批、核准、备案, 以及可行性论证和审查程序。” 

       该规定表明今后所有拟采用 PPP模式的项目,均要开展可行性 论证。唯有通过可行性审查的项 目,才能采用PPP模式建设。该条 规定无异于为PPP项目加上了一道安全“防护锁”。可行性论证制 度的实施,将有效解决超概算、 超预算问题的发生。

  二道锁:公开招标作为遴选的主要方式

  政府采购的采购方式有公开 招标、邀请招标、竞争性谈判、 询价、单一来源几种,而在2014 年12月31日出台的《政府和社会 资本合作项目政府采购管理办 法》(以下简称《管理办法》) 第四条中却明确:“PPP项目采购 方式包括公开招标、邀请招标、 竞争性谈判、竞争性磋商和单一 来源采购。项目实施机构应当根 据PPP项目的采购需求特点,依法 选择适当的采购方式。公开招标 主要适用于采购需求中核心边界 条件和技术经济参数明确、完 整、符合国家法律法规及政府采 购政策,且采购过程中不作更改 的项目。”该《管理办法》并未 对公开招标的主导地位进行明 确,并且首次提出了“竞争性磋 商”这种采购方式。就在《管理 办法》发布的同一天,财政部还 以财库[2014]214号文的形式印 发了《政府采购竞争性磋商采购 方式管理暂行办法》,这也是财 政部首次创新采购方式。 

       上述解释无不在说明一个问 题——竞争性磋商采购方式是为了PPP模式而生的。正是基于这种理 解,在很多PPP项目中,都是采用 竞争性磋商采购方式遴选社会资 本方的。 

       而《通知》此次却明确:“公 开招标应作为遴选社会资本的主要方 式”。相比竞争性磋商,公开招标的 程序设计更严格、商务报价权重更 明确、可谈判的空间更小。公开招 标一旦成为PPP项目遴选的主要方 式,也意味着其竞争性、公开性将 进一步加大。

  三道锁:PPP项目不得由施工单位垫资建设

  前面已经提及,在一些业内 人士看来,《通知》是《条例》 的配套文件。PPP项目操作原则上 遵循《条例》的规定。这就引发 了对一个问题的思索,《条例》 第二十二条中规定,政府投资项 目所需资金应当按照国家有关规 定确保落实到位。政府投资项目 不得由施工单位垫资建设。如果 PPP项目按照《条例》操作,PPP 项目将不能由施工单位垫资建 设。垫资建设是很多项目扯皮推 诿的主要原因,卡住垫资建设的 脖子,对理顺PPP项目参与各方的 关系具有重要意义。如PPP项目以 EPC总承包的形式承揽下来,对其 中的施工项目却要求分包商垫资 建设,就会在无形中扯出很多剪不断理还乱的三角关系。

  PPP是否能重回春天尚待时间验证

  《通知》出台后,一些业内 人士指出,《通知》的出台有利 于一扫2018年带来的PPP阴霾,使 业内对屡屡受挫的PPP模式重拾信 心,再次构建PPP模式的发展春 天。这样的理解是否正确呢? 

       众所周知,2014—2016 年,PPP经历了一段时间大干快 上的高速发展阶段。2017、2018 年两年内,国家接连出台政策, 对PPP进行了一次深度调整。这 两年,PPP受到了多重打击。点击 这两年的PPP市场,始终伴随着的 是“规范”、“追责”、“整改”等热词。

  2017、2018这两年内,国家出 台了一系列规范PPP发展的政 策。2017年4月,财政部发布《关于 进一步规范地方政府举债融资行为 的通知》(财预[2017]50号), 全面开展地方政府融资担保清理整 改工作;2017年5月,财政部印发 《关于坚决制止地方以政府购买服 务名义违法违规融资的通知》(财 预[2017]87号),禁止地方政 府变相扩大政府购买服务范围, 将PPP模式和政府购买服务等同起 来;2017年11月10日,财政部办 公厅下发《关于规范政府和社会 资本合作(PPP)综合信息平台项 目库管理的通知》(财办金 [2017]92号),严格新PPP项目 入库标准,并集中清理已入库项目。2017年11月17日,中国人民银 行协同银监会、证监会、保监会和 外汇局联合发布《关于规范金融机 构资产管理业务指导意见(意见 征求稿)》,其中对于资管产 品投资非标准化债权资产和未 上市股权的“期限错配”做出 了明确规范,进一步收紧防范 系统性金融风险的口子。2017 年11月21日,国资委公布《关于 加强中央企业PPP业务风险管控的 通知》(国资发财管[2017]192 号),严控中央企业投资PPP业务 风险,规范PPP股权投资。2017年 11月28日,国家发展改革委印发 《关于鼓励民间资本参与政府和 社会资本合作(PPP)项目的指导 意见》,鼓励民间资本参与PPP项目 运作。2018年4月24日,财政部发布 《关于进一步加强政府和社会资本 合作(PPP)示范项目规范管理的通 知》(财金[2018]54号),对核 查存在问题的173个示范项目分类进 行处置,强调夯实项目前期工作, 规范开展物有所值评价和财政承受 能力论证。不得突破10%红线新上 项目,不得出现“先上车、后补 票”。2018年8月14日,财政部发 布《关于做好地方政府专项债券发 行工作的意见》(财库[2018]72 号),要求加快地方政府专项债 券发行和使用进度,更好地发挥专项债券对稳投资、扩内需、补 短板的作用。2018年11月8日,财 政部发布《关于加强中国政企合 作投资基金管理的通知》(财金 函[2018]95号),强调要不断 提高资金的利用效率,加强绩效 考核,完善考核指标体系,PPP 项目区域领域均衡性、投资收益 率等与主业相关的指标权重,原 则上不低于60%,固定收益类产 品投资收益率指标权重,原则上 不高于20%。

  上述文件的发布,无不显示 着国家规范PPP发展的决心,其 作用也显而易见。据相关统计数 据显示,92号文发布之日至2018 年12月31日,财政部PPP综合信 息平台项目管理库减少项目共计 2137项,储备清单减少项目共计 4217项。

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  上述数据无不显示着2018年 PPP的悲壮与哀鸣。 

       一些业内人士认为,2019 年,国家对PPP的发展思路更加 清晰,无论是财政部2019年3月7 日出台的《关于推进政府和社会 资本合作规范发展的实施意见》 (财金[2019]10号,以下简 称“10号文”),还是7月1日实 施的《通知》,都直指PPP的痛 点和难点,更加说明了国家通过 问题导向思索管理思路的决心。 如10号文指出了PPP存在超出自 身财力、固化政府支出责任、泛 化运用范围三个问题,并提出了 规范PPP的四个原则:规范运 行、严格监管、公开透明、诚信 履约。《通知》也直指实施过程 中的可行性研究粗泛、回避竞争 等行业痛点,提出了切实可行的预防性措施。国家规范PPP的目 的是切实防控地方政府隐性债务 风险,扎实推进PPP规范发展。 不是不做PPP了,而是要高质量 地做,这和国家高质量发展的战 略是一致的。 

       当然,也有业内人士认 为,2019年以来,在PPP领域堪称 重磅的10号文和《通知》的出 台,虽然有利于PPP项目进一步规 范发展,让不符合规范要求的PPP 项目尽早退出,避免造成更大的 损失。但也应该看到,经过几轮 规范的轮回后,PPP参与各方对 PPP的认识更趋于冷静和理性,不 会头脑发热,更不会因一纸文 件,就认为真的是春天来了。何 况,即便春天来了,也可能会有 寒潮袭击,否则也不会有“倒春 寒”一说。

       出于审慎考虑,笔者也认 为,目前,大家对PPP应该保持一 种乐观的态度、谨慎的思维、合 理的统筹、理性的参与,结合自 身实际,不偏听偏信,才是王 道。相信PPP的发展前景是美好 的,结合具体项目,也要对其进 行充分的风险论证。

  (作者单位:新疆招标有限 公司) (责编:冯君)


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