招标采购视角下PPP与普通项目的区别在哪儿

　　什么是PPP模式?为什么要运 用PPP模式?怎样做好PPP项目招 标采购?PPP项目招标采购的特征 有哪些?PPP项目招标采购的救济 机制有哪些?PPP项目招标采购的 谈判机制因何确立，具体谈判内 容有哪些…… 

       7月10日，在“中国招标业务 交流群”里，一场别开生面的微 信语音直播互动课在这个500人的 交流群中热热闹闹地开讲了。主 讲人大连市财政局调研员张天弓 老师是我国开展PPP工作的见证者 和参与者，其是《政府采购法》 和《政府与社会资本合作(PPP) 法草案》起草人之一，中国加入 世贸组织GPA谈判代表团成员，是 财政部PPP专家，具有招标采购从 业经历21年……种种荣誉无不见 证了张天弓老师的丰富学识和对 PPP的独到研究和理解。一场近60 分钟的直播课下来，学员们大 呼——过瘾!涨知识了! 

       为了记录微信直播互动课的 精彩内容，也为了让没时间、没机会直接收听此次课程的读者了 解课程内容，《中国招标》周刊 社记者对课程内容进行了梳理， 以飨广大读者。

       PPP模式 前世今生及推广初衷

什么是PPP？课程之初，张天 弓老师就对PPP的前世今生进行了 细致地描述。PPP是Public— Private—Partnership三个英文的缩 写，简称3P模式，是指政府与社会 资本之间，为了提供某种基础设施 或公共服务，彼此之间形成一种利 益共享、风险分担、长期合作的伙 伴关系。该模式有利于转换政府职 能，减轻政府债务负担，促进投资 主体的多元化，发挥政府和社会资 本各自的优势，合理分配风险 等。PPP用更简单地语言来形容就 是政府和社会资本合资办企业，相 当于办个合资企业。它与普通合资 企业的不同在于它提供的产品不 同，它提供的主要是基础设施和公共服务，又叫特许经营。特许经营 是一种通过公开招标以后的垄断性 经营。要选择合作伙伴要通过公开 招标等方式。PPP是公共基础设施 和公共服务的一种项目运作模式。 大家一定要注意它是一种运作模 式，这种模式穿透其本质就是政府 和社会资本合资办企业。

       PPP模式最早产生于英国，在西方有着比较成功的运用。我国主要 从2014年开始推广PPP工作，《国 务院关于加强地方政府性债务管理 的意见》（国发［2014］43号文） 发布后，PPP工作开始得到大力普 及。目前，在财政部的PPP项目库 中，已经入库的项目有上万个，总 投资额超过几十万亿。这个额度相 当于我国招标投标和政府采购总 额度两到三年的总量。从这个数 据中，不难发现PPP是个新兴的市 场，它需要面临新兴市场的挑战， 也同时意味着其广阔的市场前景。  

       PPP常见的方式有多种，比如 BOT、TOT、BOO等。据张天弓老 师介绍，其在参加国家示范项目 评审的时候，遇到的具体形式多 达几十种。BOT模式简单地说就是 建设→运营→移交，TOT就是转让 →运营→再转让；BOO就是建设 →拥有→运营。 

       为什要做PPP呢?原因很简 单，政府缺钱、企业要有投资、国家要改革，二者之间寻找到了一个 契合点，也就形成了PPP的动因。实 行PPP好处在于二者之间可以取长补 短。政府有自己的政策和经济资源， 企业有自己的资金和技术，可以达 到双方的共赢。合作的难点有三 点：一是风险的识别。任何企业的 兴办都有风险，这里的风险不是危 险，而是风险与效益的共存;二是 风险的分配。在编制招标文件中， 要特别注明如何分配风险，就是政 府方承担哪些风险，社会资本方承 担哪些风险。三是绩效的管理。风 险的分配一定要产生效益，这又带 来了绩效管理的问题。绩效管理的 计划、标准、过程以及考核都要在 招标文件当中给予反应，因此，合 作的难点也是招标采购的难点。

　　招标采购视角下PPP与普通项目的区别

　　张天弓老师坦言，简单地讲 PPP对招标采购专业人士而言，远 远不够用，对招标采购专业人士 而言，需要在PPP视角下去研究 PPP。那么，PPP项目与普通招标 采购项目的区别在哪呢?张天弓 老师认为，找到了区别就找到了 PPP的特殊性，也就找到了一把认 识PPP的钥匙。

　　PPP项目招标采购是普通招标采购的集成电路。这个集成电路它 既有货物、服务，又有工程。普通 的招标采购，往往是单一的，要么 是工程、货物或服务，或者就算有 工程、货物和服务的叠加，但是涉 及的比重很小。PPP采购，它要办 一个企业，它是工程、货物和服务 的高度集成。而且这个PPP企业的 特点和普通企业不同，它不仅要把 企业办起来，而且对企业今后存续 期间的成本、利润要经过周密的测 算和商定。 

       PPP项目招标采购是普通招标 采购的加长版。普通的招标采购， 可以进行资格预审，也可以不进行 资格预审，然而在PPP项目招标采 购当中，必须有资格预审。

       PPP项目招标采购是普通招标 采购的高清版。普通招标采购项 目，很多问题可以模糊化处理，项 目在实施过程中，可以添加“补 丁”。但是PPP项目不行，它对各 种利率、费率、汇率、收益率、财 政承受能力、物有所值的评价方案 等，都要精确精准的计算。 PPP项目招标采购是普通招 标采购的升级版。普通的招标采 购，包括现在比较流行的EPC采购 (包括设计、采购、施工等)， 它相当于PPP采购的一个插页，是 个简单的事物。而PPP则不然，它 是一个复杂的系统，通常由七部分组成，它是未来招标采购的发展方向。 

       PPP招标采购是普通招标采 购的创意版。实践工作中，大家 都有这样一个共识，干招标采购 实践久了，就会形式一些固有的 套路。而PPP项目由于本身比较庞 大和复杂，其既要有套路，又要 有思路；不仅要有思路，要有思 维和思想。总体而言，它需要有 许多思想创意在里面。

　　PPP招标采购文件编制 “四粒种子”

　　干招标采购这行的，看家的本 领，就是要会编制招标采购文 件。PPP招标采购，它是普通招标 采购的集成版、加长版、升级版、 高清版、创意版，是一个高度凝练 的采购文件。那么，怎样编制这个 文件呢?

　　第一粒种子是PPP项目的可 研报告。关于可研报告，做工程 招投标的人，比较熟悉;做政府 采购的人，相对接触得少，因为 政府采购项目，通常比较小，关 于可研报告，接触不多。PPP项目 的可研报告与其它项目有所不 同，按照国家发展改革委的要 求，对准备采用PPP模式完成的项 目，可研报告当中增加了一个专 章，即PPP的可行性研究。《关于 依法依规加强PPP项目投资和建设 管理的通知》(发改投资规 [2019]1098号)，特别强调了 可行性研究报告的重要性。  

       第二粒种子就是PPP项目的 实施方案。这个实施方案谁去做 呢?目前，主要是由咨询公司来完 成的。在PPP项目实施方案的编制 当中，有两个文件，是大家普遍使 用的，也是作为编制文件的一个重 要依据。一个是财政部颁布的《关于政府和社会资本合作模式操作指 南》(财金[2014]113号)。另一 个是国家发展改革委等六部门颁布 的《基础设施和公用事业特许经 营管理办法》(六部委第25号 令)。实施方案编制的内容包括项 目概况、项目具体风险识别与分 配、PPP运作方式、项目交易机 构、项目合同体系、监管体系、采 购方式的确定、竞价方式等。 

       第三粒种子是PPP物有所值 评价报告。物有所值评价，就是 要计算出PSC值，得到一个数据之 后再计算PPP值，两者进行比较。 如果PPP值大于PSC值。那么这个 项目就物有所值，就可以用PPP的 方式来完成项目，如果PPP值小于 PSC值， PPP就不能做了。 

       第四粒种子是PPP财政承受能 力论证报告。主要依据是《政府和社 会资本合作项目财政承受能力论证指 引》(财金[2015]21号)。财政承 受能力论证是指识别、测算政府和 社会资本合作项目的各项财政支 出责任，科学评估项目实施对当 前及今后年度财政支出的影响， 为PPP项目财政管理提供依据。财 政承受能力论证采用定量和定性 分析方法，坚持合理预测、公开 透明、从严把关，统筹处理好当期 与长远关系，严格控制PPP项目财 政支出规模。

　　PPP项目招标采购 救济机制

　　《政府和社会资本合作项目政 府采购管理办法》(财库[2014]215 号，以下简称《管理办法》)第五条规定“PPP项目应当实行资格预审。 项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公 告，邀请社会资本和与其合作的金 融机构参与资格预审，验证项目能 否获得社会资本响应和实现充分竞 争。”然而，在《管理办法》第十 二条的规定：“评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根 据资格预审公告和采购文件规定的 程序、方法和标准进行资格预审和 独立评审。已进行资格预审的，评 审小组在评审阶段可以不再对社会 资本进行资格审查。允许进行资格 后审的，由评审小组在响应文件评 审环节对社会资本进行资格审查。”按照招投标的体系，没有参 加资格预审的或者预审不合格的， 就再不能进行投标。而在财政部 颁布的《管理办法》当中，显然留 了一次机会：资格预审没有通过， 或者没有参加，允许资格后审。 

       财政部《管理办法》第五条和第十二条这一前后似乎有些“ 矛盾”的规定是出于何种考虑呢?张天弓老师说，PPP项目比较 大，而且供应商又有限，管理部 门起草的本意，是尽量给投标人 机会。当然给与不给，由招标 人、采购人自己定夺。  

       可见，在资格预审之外另开资 格后审渠道，一定程度上是为了开 通PPP项目招标采购的救济机制。

       PPP项目谈判机制 可谈内容有哪些

　　《管理办法》第十四条规定：“PPP项目采购评审结束后， 项目实施机构应当成立专门的采 购结果确认谈判工作组，负责采购 结果确认前的谈判和最终的采购结 果确认工作。”第十五条规定：“ 采购结果确认谈判工作组应当按照 评审报告推荐的候选社会资本排 名，依次与候选社会资本及与其合 作的金融机构就项目合同中可变的 细节问题进行项目合同签署前的确 认谈判，率先达成一致的候选社会 资本即为预中标、成交社会资 本。”从上述文件中不难看 出，PPP项目采购中，开通了一个谈 判机制。谈判机制在《管理办法》 的第十四条、第十五条当中做了比 较明确的规定，但是谈什么呢?谈 的过程要注意什么呢?《管理办 法》第十六条规定“确认谈判不得 涉及项目合同中不可谈判的核心条 款，不得与排序在前但已终止谈判 的社会资本进行重复谈判。”可 见，这里的谈判主要是对可变细节 的谈判。实践工作中要注意哪些是 可变细节、哪些是不可变细节，在 招标文件当中要清晰。此外，在招 标采购当中，允不允许谈判，哪些 允许谈判?哪些不允许谈判?这 些都需要明确。

　　(本文由本刊编辑冯君、梁晋根据张天弓的语音讲述编辑整理)