专业知识服务提供商
杂志订阅
投稿咨询

“数字政府”技术平台整体采购合规路径研究

2020年03月16日 作者:袁强 谢芳芳 打印 收藏

QQ图片20200316093257j.jpg

  “数字政府”的核心是数据的 开放与公众参与,其基础是通过数 字化转型、创造性投资以及创新性 战略,实现跨层级、跨地域、跨领 域的一体化协同1;这意味着“数字 政府”改革必须从机制上打破条块 分工带来的碎片化建设模式,彻底 解决“信息孤岛”和“数据烟囱” 等问题。这离不开科技企业的服务 供给,也就相应需要一套与“数字 政府”相匹配的政府采购模式。

  一、“数字政府”技术平台 整体采购实践

  要系统、整体地推进“数字 政府”建设,技术落脚点是集约精 益的基础设施体系、互联互通的数 据资源体系、高效协调的业务应用 体系;这里的基础设施、数据中台 以及应用支撑层则构成了通常意义

  上的“数字政府”技术平台,它 是各种政务应用系统协同运作的 基础2。虽然国内对“数字政府” 技术平台的概念尚未形成统一认 识,但从全国各地的政务信息化 采购实操来看,有不少将三大模 块打包成整体进行采购,或至少 跨职能界面将其中一项内容(如 统一政务云、统一大数据服务)进 行整合采购。基于这一实践共识, 本文将在基础设施、数据中台和应 用支撑层整合的层面上使用“技术 平台”这一概念。

  笔者通过对2019年预算过亿 元的全部21个政务信息化采购项目 进行分析,发现了一些不同以往的 新特点:一是整合度高,有15个项 目将三大模块作跨行业整合进行采 购,占到71%;有5个项目将三大模 块或至少两个模块在特定行业(如 旅游、交通)进行整合采购;另有2个项目分别是跨行业采购了基础 设施(政务云)和数据中台。二是 单一来源方式应用频率高,有12个 项目使用单一来源采购方式,占 57%。三是创新型的政企合作模式 出现,如政府成立专门的数据管理 部门统合采购需求、发起采购,地 方上成立专业的政务信息建设运营 公司集中承接技术平台业务,实行 框架式签约实施项目等。

  二、整体采购源于“数字政 府”的内在要求

  各地对“数字政府”技术平台 进行整体采购,以及与之相伴的上 述特点,有其内在逻辑,即“数字 政府”建设理念的内在需要:一是 整体性,这是“数字政府”的核心 诉求,只有构建整体的技术平台, 才可能以技术倒逼职能部门打破内部壁垒,以全局、整体的思路整合 资源、优化流程,提高跨部门协同 能力。也只有将支撑上层应用所需 的各种底层能力,如政务云、数据 共享、身份认证、网上支付、电子 签名、地理信息等进行统一采购, 方可避免以往的单独建设、重复投 资。二是服务化,由平台作为基础 设施,为服务机构提供标准化、可 评估、可追溯质量的能力,是后工 业时代定制化趋势的基础;服务 主体可不再承担垂直系统的建设工 作,转而着眼于用户需求和行为的 研究,利用平台基础能力提供有针 对性的产品以提升用户体验。在这 一趋势下,政府可以调用技术平台 上的数据、能力来提供个性化的政 务服务,即降低建设成本,又可 灵活应变,但前提是有供应商能 够提供这样高效的底层平台。三 是可持续,技术平台作为基础设 施,从经济上讲,不可能短期内 被替换,因此必须具有快速迭代 能力,以适应技术演进和政务需 求变化带来的不同影响;所以技 术平台不仅要有长远的技术规划, 还要求提供稳定的支持能力,能够 遵循“小步快跑、快速迭代”的互 联网思维持续完善系统架构。

  与此相适应,技术平台采购 不再仅关注软件开发能力,而是 扩展至数据治理能力、公共支撑能力、平台接入能力、大生态运 营以及持续扩展和运维能力,从 而形成了跨领域的整体性需求和 较高的技术门槛,这也是形成上 述实践特色的原因。

  三、“数字政府”技术平台 采购合规开展的路径

  “数字政府”技术平台采购 在实操模式上的诸多创新,既呼 唤政府采购法律制度的回应和变 革3,也需要遵循法治原则,在法 律的内在张力内寻找合规的解决 方案;下文将结合政府采购程序 和“数字政府”的采购创新进行 分析,研究合规推进技术平台整 体采购的实施路径。

  (一)如何确定采购需求

  采购需求的合法性是整个政 府采购合规的基础,但往往容易被 忽视。基于“数字政府”技术平台 的特殊性,法律对其需求的确定也 有更严格的要求,包括两个方向: 一是需求实质内容的合理性和可控 性,通常是基本技术要求,如财 政部的《政务信息系统政府采购 管理暂行办法》规定的“符合政务 信息共享标准体系”、“落实国家 支持云计算的政策要求”、“支持 互联网协议第六版(IPv6)的技术 要求”等。二是需求确定的程序性

  要求,它不仅对于保证需求的合理 性、科学性有重要意义,而且可能 影响后续采购方式的选择。

  《政府采购法实施条例》第 十五条规定:“政府向社会公众提 供的公共服务项目,应当就确定采 购需求征求社会公众的意见。” 技术平台是否属于这里所说的公共 服务项目不能一概而论,但至少有 一部分是和公共服务息息相关的, 如支持智能交通管理的大数据平 台、支持医保支付的电子支付平台 等,就属于财政部规定的第三类服 务项目4,或者“购人和实际使用 者或受益者分离的项目”5,依规 应当征求公众意见。

  至于如何征求公众意见,全 国并无统一的规范。2017年国采中 心曾发布《采购项目需求论证办 法》,规定公开征求意见应当发布 公告,公告内容应包括“项目类别 和拟采用的采购方式”、“对投 标供应商的资质要求”、“技术 指标”、“服务要求”、“评分细 则”等,但这一规范仅针对中央国 家机关的政府采购项目,对于非由 国采中心的组织的采购并不适用。 笔者也不主张在“数字政府”技术 平台采购上完全套用上述办法, 一是鉴于技术平台的整体性和复杂 性,在需求论证阶段即提出“拟采 用的采购方式”、“评分细则”不太现实。二是相关法规要求必须征 求意见的是“向社会公众提供的公 共服务项目”或“采购者”与“受 益者”分离的项目,从立法原意上 看,其目的在于解决政府采购需求 与实际公共服务需求的适配问题, 而并不关心具体的采购方式和评分 细则。

  综上,笔者认为“数字政府” 技术平台在立项之初即应当关注公 众意见,对于直接服务于公众的平 台项目应当考虑征询公众意见,征 询应围绕采购需求与公众需求的一 致性展开,重点对项目背景、拟解 决的民生问题、服务覆盖范围等征 求公众意见;至于具体的采购方 式、需求条件的公平性问题,可以 通过政府采购其他环节的公示予以 解决。

  (二)如何适用单一来源采购方式

  从前述项目实践看,各类采购 方式在技术平台采购中都有应用, 但在大额整体采购中单一来源高 频使用已是不争的事实,由于单 一来源的特殊性和敏感性,笔者 将重点分析其适用问题,指引项 目合规运作。

  1.能够选用单一来源采购方式 的项目类型

  “数字政府”技术平台通常是 非紧急的新建项目,金额较大且不属于添购,若采用单一来源方式采 购必须符合“只能从唯一供应商处 采购的”情形;而根据《政府采购 法实施条例》,只有两种场景:一 是“因货物或者服务使用不可替代 的专利、专有技术”。二是“公共 服务项目具有特殊要求”。

  目前各地采购多使用第一种 场景,但实际能完全满足其条件的 项目并不多,因为按照《〈政府采 购法实施条例〉释义》(以下简称 《释义》),使用该场景必须同时 满足三个条件:(1)项目功能的客 观定位决定必须使用指定的专利、 专有技术或者服务,而非采购人的 主观要求。仅因项目技术复杂或者 技术难度大,不能作为单一来源采 购的理由;(2)项目使用的专利、 专有技术或服务具有不可替代性; (3)因为产品或生产工艺的专利、 专有技术或服务具有独占性,导致 只能由某一特定供应商提供6;对 于庞大的技术平台而言,通常某一 两项关键技术并非不可替代的,反 而是因为某个供应商能够汇聚多方 面的技术,并具有持续投入、不断 迭代、集合生态的能力而使其不可 替代。

  因此,在某种程度上说,第 二个场景可能更适合技术平台的整 体采购。根据《释义》,公共服务 项目具有特殊需求主要指“为落实党中央、国务院关于大力推进政府 购买公共服务改革的政策要求,充 分考虑公共服务项目的特殊性并兼 顾改革的力度和进度要求,从而允 许从某一特定供应商处采购的情 形”7。目前的“数字政府”改革, 不仅是一次技术革新,更是行政管 理体系的革新,需要将原由体制内 单位提供的政务信息化服务转由企 业提供,因此必须谨慎,不仅要考 量企业的技术能力,还要考量其政 治导向、人员安置能力、与公众的 联结能力以及公众的认可程度等多 项因素,因而不排除最终指向某一 特定企业。

  2.选用单一来源采购方式应当 进行论证、公示和审批

  项目满足单一来源适用场景 的,还必须履行相应的审批程序; 其中,若适用第二种场景的,该项 目在前期需求确定阶段应征求过公 众意见,因为其适用前提是该项目 属于公共服务项目,而公共服务项 目的需求确定依法应征求公众意 见。其他应履行的程序包括专业论 证、项目公示和项目报批,由于后 二者有明确的规定,此处仅就专业 论证做简要分析。

  项目是否满足唯一性要求, 应以专业人士的论证意见为依据, 至于专业人士如何认定、如何选取 等问题,目前法律法规没有明确的规定。结合《释义》和一些地方政 府文件,笔者认为,专业人士是 熟悉采购标的的技术、服务指标 和市场情况的人员,可以是采购 专家库内人员,也可以是库外人 员,亦没有人数要求,可以由采 购人视项目情况自行确定,但专 业人员出具的论证意见必须能够 清楚表明:因采购人对拟采购货 物、服务的特殊需求导致项目符 合法律规定情形,论证意见应当 具体、充分、明确、清晰。

  (三)采购活动的实施要求

  单一来源采购活动的组织程序 有明确的规范,少有争议,但由于 “数字政府”技术平台的复杂性, 实践中出现了框架式的采购模式, 如前述东莞模式和长沙模式,与传 统的单项定额模式有明显的差异, 有必要对其进行深入分析。

  1.框架式采购的合法性分析

  技术平台的框架式采购主要是 指在整体采购的前提下,由于用户 需求、快速迭代等原因,在某些设 施及服务的技术要求、服务用量等 方面存在变量,从而采取的金额预 算上限确定,但部分子项可于实施 过程按需调整的采购方式,其签约 以“总合同+子项合同”或“主合 同+补充协议”的模式展开。笔者 认为,该模式区别于传统的单项信 息化采购,但并不违反政府采购相关规定,理由是:

  (1)采购金额可控。框架式 采购虽然存在变量,但采购预算事 前同样经有相应权限的财政部门审 批,并依据谈判结果在此之下设定 合同金额上限,因此执行金额完全 可控。从各地的实践看,框架式采 购通常还会对子项目做出金额管 控,如长沙的合同模板中就约定: “单次付款前提条件是需要经过长 沙市财政评审中心评审且财政资金 指标下达,最终结算价以长沙市财 评中心工程核算评审价格为准”。

  (2)采购标的相对明确。 技术平台庞大而复杂,但通常有 明确的技术架构、总体规范和安 全标准,因此整体需求是可以明 确的;随着近年的发展,相关的 计价标准也逐步明确,一些以往 费用不透明的项目也可以按量计 价。需要说明的是,法律并未对 采购需求做出绝对性的要求,对 于技术复杂项目,也允许存在一 定的不确定性,特别是对于服务 采购,财政部明确提出可以根据 项目需求特点,灵活采用各种合 同方式,“探索研究金额不固定、 数量不固定、期限不固定、特许经 营服务等新型合同类型”。

  (3)不属于违法排除竞争的 情形。有人担心,框架式采购先将 特定的供应商圈定,再与该供应商分别就子项目协商签署子合同,对 于各子项目而言,相当于采购人通 过入围方式设置了资格库,妨碍其 他供应商进入该市场10。但笔者认 为,框架式采购与事先设置资格库 有根本区别:一是执行政府采购程 序的先后问题,框架式采购先执行 采购程序,选定了特定供应商,仅 是在子项目需求完全确定时,再签 订补充合同,是合同的细化补充而 不是新的采购;而设置资格库属 于先自行圈定范围,再执行政府 采购程序,可能影响采购的开放 性和公平性。二是项目特性和目 的存在区别,技术平台的框架采 购是基于“数字政府”的整体性 要求,必须将其整体技术架构做 通盘考虑,因而需要先统采再分 签;而设置资格库的项目多是内 容上相互独立、可反复采购的服 务,如会计审计、资产评估、法 律咨询等,其考虑的因素之一是 提升采购的效率,通过提前预选 加快具体项目的采购进度,但也 确实可能带来妨碍竞争的负效应。

  综上,笔者认为对技术平台 实施框架式采购是合法的,一些 地方的政策文件实际上也持有同 类观点。

  2.框架式采购及合同履行的注 意事项

  “数字政府”的框架式采购

  是在现有法律框架下的创新之举, 对传统的操作模式有不同程度的突 破,因此更需要我们慎重对待、合 规运作,要点包括:

  (1)采购文件中应尽可能明 确分包条款。技术平台采购因其整 体性通常会由一家供应商承接, 但又因其复杂性不可避免的出现 分包。财政部《关于促进政府采 购公平竞争优化营商环境的通知》 (财库[2019]38号)中则要求: “采购人允许采用分包方式履行合 同的,应当在采购文件中明确可以 分包履行的具体内容、金额或者比 例。”所以在制定采购文件时,采 购人应尽早规划,合理预估允许 分包的具体内容、金额或比例。当 然,规定中的“具体内容”应是指 功能子项,而非细项;“金额或比 例”是指其中之一,即或者金额或 者比例,因为对于复杂的标的而 言,要求采购人在拟定采购文件时 即明确需要分包的功能细项和具体 金额及比例是不切实际的。事实 上,财政部的规定将政务信息化采 购的方式指向竞争性磋商和单一来 源谈判,就是考虑到了其中的技术 复杂性,而允许在项目谈判过程中 逐步明确项目需求和执行方案。

  (2)子合同或补充协议不得 违反主合同的关键条款。如前所 述,主合同是政府采购的结果,而不是资格入围条件,因此敲定子合 同的过程应是对主合同各项要求的 细化,而不是二次谈判,因此不能 对采购文件及主合同确定的关键条 款,如金额上限、计价标准、质量 要求等作出冲突规定。

  综上可见,“数字政府”技 术平台的采购有其特殊性,但在现 有法律框架内仍然可以有效实施 的,而其中一个可行的路径就是单 一来源为主要方式的框架性采购。 这一模式不仅有助于统合需求,维 护“数字政府”的整体性,而且较 于分散采购实施效率更高,加之引 入了“按需使用,先使用后结算” 的做法,还有利于节省政府财政资 金,提高资源的利用率。当然,其 创新性也要求特别关注其合法性, 并在合规的方式下运作。

  (作者单位:数字广东网络建 设有限公司)

  参考文献:

  [1]中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心、广东数字政府研究院编著,《2019数字政府发展报告》, P34.

  [2]逯峰,《整体政府理念下的“数字政府”》,《中国领导科学》2019年第6期,P58.

  [3]石小兵、袁强,《两维度解决“数字政府”建设与政采改革抵牾》,《政府采购信息报》2019年12月2 日第009 版.

  [4]财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号文)

       [5]财政部《政务信息系统政府采购管理暂行办法》(财库[2017]10号文)

  [6]财政部国库司等编著,《〈政府采购法实施条例〉释义》,中国财政经济出版社2015年第一版,P96.

  [7]财政部国库司等编著,《〈政府采购法实施条例〉释义》,中国财政经济出版社2015年第一版,P96.

  [8]财政部国库司等编著,《〈政府采购法实施条例〉释义》,中国财政经济出版社2015年第一版,P132。

       [9]财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)

  [10]财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库[2019]38号)

       [11]广东省财政厅《转发财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(粤财采购[2019]2号)

  

责编:梁晋
京ICP备16068661号-3 ©CopyRight 2018-2024 《中国招标》杂志社有限公司 版权所有