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PPP项目中金融机构要慎用介入权

2020-01-06 李贵修 打印 收藏

  《财政部PPP合同指南》第二章PPP项目合同的主要内容中的第五节项目融资项下融资方的权利中规定了融资方的介入权:由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响,因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期限内补救时,可以自行或委托第三方贷款机构在项目提前终止前对于项目进行补救。这是我国相关法律和规范性文件中对PPP项目介入权的唯一规定,可见,介入权是为了保障融资方的该项权利,融资方在 PPP项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定的一项权利。该权利是对金融机构作为PPP项目的债权人的请求权的一种突破,通过该约定的实施,债权人的债权请求权转化为债权人对项目的临时实际支配权和控制权。

  笔者认为虽然财政部PPP合同指南规定了介入权,但是合同指南仅仅属于行业规范引导的性质,并不属于真正意义上的法律规范且该规范与我国现有的法律法规存在着一定的冲突,比如《商业银行法》规定,禁止商业银行直接介入实体投资,金融机构的PPP介入权行使是否属于金融机构介入实体投资?

  又比如《企业破产法》和《公司法》等规定了,企业终止前财产的特殊管理制度,任何单位和个人包括债权人不得对公司财产擅自取回或处置。金融机构介入权的行使会不会损害其他债权人的合法权益,会不会影响公共利益的实现?

  再者,从实务角度讲,金融机构直接介入项目管理是否具备相应的管理能力和处置能力?另外,金融机构介入也存在着介入措施失败由临时接管转变为实际接手的重大风险,增大金融机构的责任,给金融机构造成重大的风险。这些法律障碍和现实问题都是金融机构在行使PPP项目介入权的时候需要克服和注意的问题,所以PPP项目金融机构要慎用项目介入权。

  PPP项目存在重大危机时应以政府的临时接管为主,最高人民法院最近才出台的行政协议司法解释,把满足一定条件PPP合同定义为行政协议,这说明最高人民法院认为PPP合同属于公权力介入为主的一种协议。

  在PPP合同中合同的目的是为实现公共利益,其他任何权力的行使必然要围绕公共利益的实现而展开,在公共利益与其他利益冲突的时候PPP合同必然选择公共利益。地方政府对PPP合同有着一种天然的救济义务,所以政府对出现重大风险危及公共利益的PPP事项发生时,其临时接管既是一项义务,也是一项权利,这种权利不是来自于合同的约定,而是源自于法律的规定,是一种法定权利,而金融机构作为债权人的介入权是一种合同约定权力,两者冲突时必然选择政府的临时接管。


责编:冯君
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