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PPP和政府专项债能结合吗?

2019-12-23 打印 收藏

一、PPP项目中能否使用专项债资金
     PPP项目和专项债项目均为公益性项目,但是PPP项目是以创新提供公共服务为特征的一种政府和社会资本合作投资;专项债项目是以政府举债而提供公共服务一种公共投资。二者具有不同的本质属性,相互补充、相互促进,形成对公共产品的有效供给。二者不可互相替代,因为公共产品的供应应当是以政府投资为主导,以PPP为有效补充。PPP政府付费所对应的是一般公共预算支出,政府专项债券的偿债来源是基金收益和专项收入,分别归属于不同的预算口径,所以,笔者认为PPP项目不一定非要寻求与专项债的有效结合。
     由于PPP和专项债的模式是有根本区别的,所以两者的结合存在着法律上的冲突和现实困难。比如PPP项目要进行财政承受能力论证,而专项债需要进行项目收益平衡评价,如果“PPP+专项债”,那么项目是否应当同时进行财政承受能力论证和项目收益平衡评价?如果同时评价势必会形成项目识别的难度增加和评价的不科学性风险产生,影响项目的有效管理和监督。
     另外,政府专项债资金受额度控制,适合专项债的项目的资金都不能得到有效的满足,所以,拿专项债资金操作PPP项目,现实中几乎是不可能的。
     再者,适合采用PPP模式的项目与适合采用政府专项债的项目存在着比较大的差异,PPP项目不一定产生基金收入和专项收入,但专项债项目一定要产生基金收入和专项收入,所以两者有天然的抗体,要实现结合存在着较大的理论难度和现实困惑,所以很多地方政府直接规定禁止PPP项目申请专项债。
     PPP项目使用专项债资金也并不是绝对不具有可行性,笔者认为,在政府付费的项目中政府可以使用一般债券资金用于政府付费,在可行性缺口补助和使用者付费项目中专项债券资金可用于有基金收入和专项收入的政府方出资,且该部分政府出资应当参与项目分红,否则没有偿债来源。虽然上述项目理论上可以使用专项债券资金,但是政府在PPP项目中的出资一般份额较小且不参与分红,并不是PPP项目的难点,PPP项目的难点是社会资本方的融资及政府付费,所以,将专项债券的资金用作PPP项目操作难度大,程序复杂,其作用并不十分显著。

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二、专项债项目如何实现市场化融资
      专项债项目如何实现市场化融资?能不能实现市场化融资?是困扰地方政府的十分严峻的问题,该问题不解决会对专项债的发行,对基础设施投资补短板的保持,对稳定经济增长等产生重大影响,甚至会出现半截子工程,所以必须加强研究予以解决。
     专项债项目市场化融资的政策瓶颈不容易突破。因为专项债项目均是由行政事业单位为立项主体的公共项目,一旦确定为政府债项目就隔绝了通过市场化融资的通道,因为《预算法》规定地方政府只能通过发行地方政府债券进行举债,不能有其他的举债通道。但是,现实操作中由于受政策方向和额度限制客观上存在投放方向转变不确定、额度不确定等问题,不能保障后续资金。这样专项债项目就进入了一种尴尬境地,虽然国务院规定专项债项目收益如果存在除平衡项目有剩余的可以通过项目法人进行市场化融资,但现实中专项债项目通常自身平衡都难保证,要采用剩余的收益来实现平衡具有很大的难度。同时,也突破不了政府隐性负债的政策瓶颈。现有法律框架下,只有实行市场化运营的项目,才有可能真正实行市场化融资。
     为保障专项债项目的切实落地,必须从根本上解决专项债项目配套资金和全过程资金使用的问题,要保障实现采用专项债的项目按资金平衡方案所需求的政府预算安排和专项债发行安排确实到位,防止该类项目的资金短缺。
要加强政府专项债项目立项的有效预期管理,实现政府可支配财力及发行专项债券能够充分保证项目资金需求,量力而行,科学安排,防止半截子工程发生。
     要探索在现有法律框架下对政府债券项目实行市场化融资应当对该类项目制定特殊政策,对隐性债务统计口径和追责办法适当调整才能够解决地方政府和金融机构的政策担忧和风险隐患。

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责编:冯君
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