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代建是民事委托关系还是行政委托关系

2019-12-23 陈贤亮 打印 收藏

     委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与项目管理,我国的“代建制”指委托人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用。代建制是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的深化改革精神在政府工程建设管理领域的具体落实。
“四大掣肘”制约代建制发展
(一)相关配套的法律法规不完善。国务院关于投资体制改革的决定,虽然规定对非经营性政府投资项目加快推行代建制,但目前国家尚未建立项目代建制配套的法律法规。虽然部分地方已经制定代建制管理办法,但实际操作过程中仍遇到很多困难。代建企业在国家基本建设程序中没有法律授予的地位,代建行为是一种民事委托关系还是行政委托关系,尚未有明确的说明。例如:政府投资项目的业主一般都是政府机关,因此代建企业无法以企业的名义进行项目报批报建,仍必须以政府机关名义报批报建,导致行业主管部门对项目的监管也只能针对作为业主的政府机关。因此目前的“代建制”实际仅仅实现“代管”,无法充分发挥代建企业的自身优势。
(二)代建管理费取费标准偏低。根据2016年9月1日开始实施的《基本建设项目建设成本管理规定》,代建管理费取费按照不高于本规定项目建设管理费标准核定,计入项目建设成本,代建管理费约为项目建安费的0.4%—2.0%。但代建企业所涉及的职责、所付出的成本和建设单位有很大区别,由于建设单位管理费不包含项目开工前的前期工作管理费、代建企业必须支出的工资税金、应获得的合理利润等内容,与代建企业缴交履约保函控制投资分担的责任不对称,以建设管理费为标准显然是不合理的,而且建设单位管理费标准较低。根据沿海某区建筑工务署委托会计师事务所完成的《关于代建管理费占建安工程总成本的比例的调研报告》,事务所调研了两个社会投资的房地产项目的建设单位管理费,调研报告认为合理的代建管理费取费应为总投资的3.5%—5.0%之间。代建管理费偏低损害了代建企业的积极性,不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与项目管理,从长远看,势必会影响代建制的健康发展。
(三)代建企业的资格条件和市场准入要求模糊。在市场竞争中,由于各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据,以至目前代建行业鱼目混珠,许多设计、监理、造价、招标代理,甚至施工单位都有做代建的意图,导致委托单位在选择代建企业时存在一定风险。经过几年实践表明,房地产开发企业或具有工程全过程咨询能力的企业比较适合作为代建企业。其他单纯设计、监理、造价或施工单位因其在工程建设全链条中涉及部分较有限,承担项目代建的能力有限。
(四)代建企业对前期规划和控制有待加强。建设项目前期阶段的工作质量,对整个项目建设成本的影响非常大。委托单位认为项目已委托企业代建,放松了对代建企业的监督。但代建企业却因不熟悉政府投资项目的基本建设流程,存在重进度、重安全、重成效,轻投资、轻流程,常常忽视前期咨询规划,未能在项目运行之初,即对代建项目的资金控制拟定具体的方案,并在过程中严格执行,常常边进行项目施工边完成相关报批报建程序,以至于无法真正发挥代建制控制项目总投资功能。例如某区的城中村综合整治项目,采用代建制后,工期大大缩短,但项目边建边修改设计,导致项目总概算超匡算总投资10%以上。

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“三个方面”推进代建制发展
(一)完善法制建设,使代建有法可依。由于代建制度出现而产生的风险转移问题,主要因为委托代建的法律不明确,以及责任无法转移的情形,应通过立法来确立代建制度,将委托代建后的行政责任转移给代建人。宜编制完成涉及代建项目监督管理、代建单位预选库管理、合同指南等系列配套文件,通过修订和完善代建管理办法、建立标准的代建合同文本、明确代建项目适用范围、明晰业主与代建单位的权利和义务等内容,使项目代建制度的实施做到严谨规范、顺畅高效。
(二)提高代建管理费取费,健康发展代建制。长期以来,政府投资代建项目代建管理费远远低于市场价格,对代建企业缺乏吸引力,社会企业参与意愿不高,不利于代建企业发展、不利于代建市场培育。建议:一是根据市场价格明确代建管理费取费标准,做到代建管理费取费有据可依。二是建立代建项目基础奖励的激励制度。建立以总概算为目标总价的激励制度,明确目标总价合同的签约时限要求、奖励条件要求、奖励一般上限等,对代建企业起到正向激励作用。三是建立标杆奖励制度。如沿海某区在2018年出台《政府投资代建项目标杆评选办法》,建立了标杆奖励制度,每年组织代建项目标杆评选,优胜企业将获得相应奖金。标杆评选以国家级、省级、市级各级广受认可的工程奖项为基准,进一步促进代建项目的品质提升。
(三)完善代建市场准入清出考评机制和信用体系,培育完善代建市场。对代建单位实行名录动态管理,对代建项目审批、代建管理、代建评价等方面作明确规定,通过考察、记录以及评审获取代建单位的信用评价,结合招标投标信息平台予以发布,并构成代建市场的考核与监控体系。在有效考核与监控的基础上,构建代建市场的准入清出机制。





责编:冯君
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