关于公共资源交易领域执法工作的思考

【摘要】近年来，国务院办公厅相继出台了《关于印发整合建立统一的改革资源交易平台工作 方案的通知》（国办发［2015］63号）、《转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共 享的指导意见的通知》（国办函［2019］41号），着力推进公共资源交易市场化改革，提高改革资 源配置效率和公平性，构建统一开放、竞争有序的公共资源交易市场，让市场主体获得感进一步增 强。但在目前阶段，公共资源交易发展的过程中由于各种原因，在制度建设、实际落实方面仍然暴 露出不少问题。本文结合滁州市公共资源交易监管工作实际，从公共资源交易领域执法工作角度进 行分析，探讨如何解决执法中存在的多头监管与监管缺失并存的突出问题，以期对促进公共资源交 易市场更加规范能起到一定的推动作用。
【关键词】公共资源交易；依法行政；执法权

国务院办公厅《转发国家发 展改革委关于深化公共资源交易平 台整合共享指导意见的通知》（国 办函［2019］41号）提出“协同监 管、信用监管和智慧监管”等概 念，这些监管手段和措施是顺应信 息化发展的必然趋势，也必将对规 范公共资源交易产生重要的作用。 但在工作实际中，多头监管与监管 缺失并存等突出问题仍然存在，这 些问题是公共资源交易领域执法工 作的根本性问题，如果不能有效解 决，协同监管、信用监管和智慧监 管等所有好的监管手段都将无法充 分发挥作用。本文将结合滁州市公共资源交易监管工作实际，从公共 资源交易领域执法工作角度进行分 析，进而探讨如何解决这些问题， 以期对促进公共资源交易市场更加 规范起到一定的推动作用。
执法工作现状
1.体制机制不断健全
2008年7月以来，滁州市按照 “决策、执行、监督”相分离原 则，市、县两级人民政府相继成 立“一委一局一中心”公共资源 交易综合监管体制，即公共资源交 易监督管理委员会统一决策、公共资源交易监督管理局依法监管和公 共资源交易中心集中交易。同时探 索形成滁州特有的“三分”监管运 行机制，即公共资源交易过程中实 现“分权运行，分段管理，分级监 督”，有效避免了监管过程中缺位 越位问题。
2.制度规则不断完善
先后出台了《滁州市公共资 源交易监督管理办法》《滁州市非 公开招标采购方式监督管理办法》 《滁州市公共资源交易违法违规案 件联合调查管理办法》《滁州市公 共资源交易竞争主体不良行为管理 办法（试行）》《滁州市公共资源交易投诉处理暂行办法》《滁州市 工程建设项目招标投标活动异议和 投诉处理办法》《滁州市公共资 源交易行政处罚文书格式文本》 等一系列规章制度，形成了较为 完善的公共资源交易监督执法体 系。建立健全重大执法决定法制 审核、案件联合调查和立案查处 等制度，明确执法标准，严格执 行持证执法，按期办结、依法公 开等，基本做到执法程序规范化、 文书制作规范化、案件管理规范 化、执法监督规范化。
3.平台服务不断提升
建立滁州市县一体化公共资 源交易平台系统，完成与省、市监 管平台数据交换，实现三级互联互 通。开放对接淘宝平台、徽采商 城、搭建全市农村产权交易系统， 推进市县两级建设工程、政府采购 等8类项目全程进场交易，实现“平 台之外无交易”。在全省率先将市 县一体化平台服务系统迁移上云， 全流程电子化区域覆盖率100％，项 目全流程电子化覆盖率95％以上。 开展市县一体化公共资源交易平台 服务标准化建设，建立254项标准， 涵盖了公共资源交易服务的各个环 节和事项。
4.信用管理不断增强
完善标后履约检查机制，出台 《滁州市公共资源交易项目标后监督管理办法（试行）》，对交易项 目中标后的合同履行、项目建设、 履约验收和信息公开等情况实时动 态标后跟踪监管。统一交易市场主 体信用信息库，组织信用分评标， 实行竞争主体信用信息披露管理， 在全市范围内建立“失信受制、诚 信受益”的招投标诚信体系。目 前在滁州市注册登记企业有2万多 家，累计下发不良信用信息认定书 300余份。
5.查处力度不断加大
开展公共资源交易领域相对集 中行政处罚权划转，提高公共资源 交易领域执法效率和执法水平， 目前方案已报请省政府审核。根 据中央、省委省政府工作部署， 积极推进公共资源交易领域扫黑 除恶专项斗争，建立滁州市公共 资源交易领域扫黑除恶“四突” 行动领导小组，明确公共资源交 易领域6类打击重点，加强标前、 标中、标后全链条监管，狠抓行 业乱象整治。修订《滁州市公共 资源交易违法违规案件联合调查 管理办法》，建立联合调查和立 案查处机制，强化公共资源交易 执法办案，严肃打击各类违法违 规行为，维护公平公正的市场秩 序。目前，滁州市每年受理各类 投诉约150起，查处违法违规案件 50余件，处罚投标企业100多家，处罚信息在“信用滁州”等网站 公示，全国范围共享可查。
6.法制宣传不断深入
结合“法律六进”、“七五” 普法、全国法制宣传日等主题普法 活动以及综治“双提升”、创建全 国文明城市等重要工作，通过现场 法律咨询、发放宣传单和环保袋、 法律知识竞赛等多种宣传形式，弘 扬宪法精神，组织干部职工深入社 区集中宣传了公共资源交易相关的 法律法规知识，进一步提升公共资 源交易法律法规的社会知晓率。组 织市县两级干部职工参加法制培训 和执法资格考试，不断提高执法人 员依法行政水平。
存在的突出问题
虽然滁州市公共资源交易领域 市场不断规范、清朗的公共资源交 易环境基本形成。但与其他地市共 同存在在综合执法中无法克服的体 制机制上的一些突出问题，主要表 现在：
1.立法滞后，执法依据不够明确
缺乏一部高效、规范的公共资 源交易综合性法律规范。目前公共 资源交易监管依据的法律法规主要 是《招标投标法》《政府采购法》 及其实施条例和各行业部门的规章 等。两部法律在具体规定中不统一成为公共资源交易监管执法中的体 制障碍。两法在投诉受理、监督 检查和法律责任等各方面的规定 不尽相同，同时建设、财政、交 通、水利等部门对公共资源交易 也都有各自的制度和规定，让执 法人员在受理投诉及案件查处过 程中常常感到困扰。例如：相同 性质案件的行政处罚力度不同。 对不同投标人采用同一台电脑报 名这一视同串标行为，《政府采 购法》处以采购金额千分之五以 上千分之十以下的罚款，列入不 良行为记录名单，在一至三年内 禁止参加政府采购活动；《招标 投标法》处中标项目金额千分之 五以上千分之十以下的罚款，只 有情节严重的，才取消其一年至 二年内参加依法必须进行招标的 项目的投标资格。
2.权责不清，管理体制尚不顺畅
目前全国大部分地市公共 资源交易都采用了综合监管方 式，政府将公共资源交易监管职 能赋予了公共资源交易监督管理 局或类似综合监管部门。但综合 监管部门与行业主管部门在职 责划分上始终存在权责不清、界 限不明的问题。比如委托执法的 问题，因执法主体资格问题，实 际工作中，公共资源交易综合监 管部门通过制定权力清单，签订委托执法协议方式集中行使行政 处罚权，但由于制度缺陷、委托 程序复杂、执法主体和法律责任 主体不一致等问题，导致执法权 责不对等、职权交叉、执法效率 不高，无法彻底解决“看得见的 管不着，管得着的看不见”的矛 盾。例如：事先告知书、处罚通 知书等在公管局履行了文书审批 程序后，要送交委托行政机关审 核签章又要履行文书审批程序， 甚至还要对案件情况复查，严重 影响执法效率。
3.标准不一，诚信体系相对缺失
目前国家、省、市级层面都 没有统一的公共资源交易信用标 准，公共资源交易信用信息管理、 共享、运用等制度散落在各行业规 范性制度中。滁州市公管局虽然建 立了统一的交易市场主体信用信息 库，组织信用分评标，但目前仅与 住建部门共享企业信用信息，主要 还是在本系统内实现的守信联合激 励和失信联合惩戒机制，无法覆盖 和实现与各行业对企业信用监管信 息实时共享、运用。
4.大格局监管系统还未建立
面对新形势下公共资源交易 电子化时代，智慧监管是必不可 少的监管手段。主要由于思想认 识问题，目前各省、各市之间以 及各部门之间都基本保持在“单打独斗”状态。例如，目前滁州 市标后履约监管系统还属于电子 交易系统的一个模块，功能较为 简单，只实现数据罗列、信息登 记等基本功能，录入的标后信息 如履约情况、工程进度等资料都 是以附件上传方式存在系统中， 需要监管人员主动、逐个查看， 标后履约监管系统无法实现自动 获取录入数据，从而实现预警提 示、统计筛选等功能。
5.人员混编，队伍建设仍需加强
本轮机构改革后，安徽省大部 分地市公共资源交易监管部门调整 为政府工作部门，具有了行政执法 主体资格。但普遍存在编制数过 少，人员力量不足问题。滁州市公 管局行政编制12名，目前在编人员 10名，领导班子1正3副，内设5个 科室，每个科室配置不足2人。而 依法行政工作要求，案件查处、投 诉处理等工作执法人员要求至少两 人，合法性审查至少1人。目前执 法工作只能依靠各科室交叉配合， 同时借用交易中心事业身份人员做 辅助性工作，否则日常工作无法正 常开展。
加强执法工作的几点建议
1.建立完备的法律体系
加快公共资源交易领域立法建设，出台一部符合实际的公共资 源交易法律法规，彻底解决《招 标投标法》《政府采购法》的局 限性和两法之间不一致问题。及 时做好部门规章、规范性文件的 废改立释工作，及时出台与法律 法规和政策规定配套的实施办法 和细则，减少执行阻力。建立以 法律监督为主线，以纪检监察监 督、审计监督、内部监督、社会 综合监督为辅线，从而形成一整 套自上而下、内外共管、全方 位、多层次、合理有效的多元化 公共资源交易监督管理体系和运 行机制，促进公共资源交易向法 制化轨道迈进。
2.相对集中行政处罚权
鉴于目前公共资源交易领域的 立法未完成的情况下，参照城市管 理行政执法体制改革，响应《国务 院关于进一步推进相对集中行政处 罚权工作的决定》（国发［2002］ 17号），开展公共资源交易领域相 对集中行政处罚权，解决公共资源 交易行政处罚中多头执法、职责交 叉、重复处罚、行政效率低下等问 题，建立健全规范协调、精简高 效、保障有力的公共资源交易领域 行政执法体制和运行机制，提升公 共资源交易监管水平。
3.加快推进信用体系建设
统一信用评价体系，统一竞争主体信用处罚标准、披露方 式、披露程度等，加快建立市场 信息共享数据库和验证互认机 制，逐步实现市场主体登记注册 信息全国范围内共享互认。加强 公共资源交易数据统计分析、综 合利用和风险监测预警，为市场 主体、社会公众和行政监管部门 提供信息服务，实现全国公共资 源交易监管一张网。
4.优化革新监管技术手段
加大对软硬件设施的投入 力度，加快推进公共资源交易平 台建设，实现服务、交易、监督 三系统分离，实行不见面开标， 降低企业投标成本和现场围串标 的风险，推进公共资源大数据分 析，实现围标串标自动预警以及 交易数据的可视化，强化服务系 统与公共资源交易监管平台系统 互联互通，为各级各部门在线实 施交易监督提供支撑和保障。
5.科学配置监管执法力量
加强公共资源交易监管执法 队伍建设，增加执法人员编制, 将法律政策水平高、工作能力 强、职业道德佳、身体素质好 的人员吸收到执法队伍中来。严 格实行执法人员持证上岗和资格 管理制度，未经执法资格考试合 格，不得从事执法活动。健全执 法人员培训机制，加强对执法人员政治教育和法律培训， 不断提高执法人员依法行政 水平。
（作者单位：滁州市公共资源 交易监管管理局）

参考文献：
[1]国务院办公厅.转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见的通知.国办函[2019]41号.
[2]国务院.关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定.国发[2002]17号.国务院公报， 2002年第29号.
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[5]洪亮;义乌市综合行政执法问题与对策研究[D];华中科技大学;2015年.
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