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“数字政府”建设期盼政府采购制度改革

2019年11月29日 作者:石小兵 袁强 打印 收藏

习近平总书记强调,要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化,要运用大数据提升国家治理现代化水平。“数字政府”以大数据、云计算、人工智能等新兴技术为依托,以数据和智能为驱动,为社会输出精准化、智能化、高效化的政府管理和服务,对国家治理体系和国家治理能力现代化意义重大。放眼全国“数字政府”建设实践,成效显著,但也面临政府采购的法律难题,期盼新一轮政府采购制度改革的关切和回应。

政府采购制度改革与“数字政府”改革建设相得益彰

政府采购制度改革有力支撑“数字政府”建设。“数字政府”建设以政府为主导,通常会与社会力量进行合作,或者向社会力量购买货物、工程、服务来完成,过程中必然会涉及到政府采购。而且,国家有关部委目前已出台实施了《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令[2007]第55号)、《财政部关于信息系统建设项目采购有关问题的通知》(财库[2011]59号,以下简称“59号文”)、《财政部关于印发〈政务信息系统政府采购管理暂行办法〉的通知》(财库[2017]210号,以下简称“210号文”)等有关于政务信息化项目采购的法律法规,为“数字政府”建设的政府采购活动提供了指引和方向。

因此,从这个意义上讲,政府采购是“数字政府”建设必不可少的重要环节,政府采购制度能否适应“数字政府”建设的实际需要,将直接影响到“数字政府”建设的进程和深度。

反过来,“数字政府”建设助力政府采购制度改革。根据中央深改委审议通过的《深化政府采购制度改革方案》及《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库[2019]38号),深化政府采购制度改革要求加快形成技术支撑先进的现代政府采购制度、加快推进电子化政府采购和加快实施“互联网+政府采购”行动,“数字政府”是一种新兴技术和政府治理深度融合的新型政府组织形式,与当前深化政府采购制度改革要求有高度的契合点,随着“数字政府”的纵深推进,其建设理念和建设成果必然会促进政府采购的服务、交易和监管的创新,保障政府采购制度改革要求的落地实施,全国各地的政府采购数字化转型实践,已经为此提供了最好的诠释。

现行政府采购制度与“数字政府”建设需要存在抵牾

“数字政府”概念早在2003年就已经出现在地方性规范文件中,但直至2019年才出现到国家政策文件中,而且主要流行于近几年。当前,“数字政府”建设采购活动的法律遵循主要包括《政府采购法》《政府采购法实施条例》、59号文和210号文等相关法律法规,这些法律法规出台于“数字政府”建设流行前期,规制思路建立在传统的单个政务信息化系统建设模式之上,以致不能充分满足“数字政府”建设的整体性、系统性、长远性和创新性方面的现实需要,产生了一定的掣肘。

一是基于单个系统采购的规范体系与整体平台或服务采购的冲突。现行政务信息化采购规范主要是基于单个系统建设的采购流程搭架,即要求有明确的预算、明确的工作量列表或者功能点列表,但不太考虑各系统间的技术统一性和延展性;在这种规范流程下采购的系统,普遍存在各自为政,条块分割,重立项建设、轻运行维护和推广应用的问题,可能导致系统建的越多,数据烟囱、信息孤岛和碎片化应用也就越多,无法形成整体规模和效益。“数字政府”建设强调“整体政府”“平台政府”,要求建设政府分享数据、软件和服务的大平台,从而发展出有效率、有效用和有创新性的政府组织形式。如果说目前的政府采购制度对于单个系统建设项目的采购有完整的流程和规范的话,对于跨专业系统的统合采购、数据服务的持续性购买等内容却缺乏足够的支撑,无法满足新形势下“数字政府”的建设需要。

二是基于规划与建设分离模式的规范体系与互联网迭代模式的冲突。现行政府采购法律法规规定,除单一来源采购外,前期参与了项目整体设计、规范编制等活动的服务提供商,不得再参与该项目的具体实施。如《政府采购法实施条例》第十八条第二款规定:“除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。”59号文也有类似的规定。但“数字政府”建设是以新兴信息技术为支撑的行政理念再造、技术架构再造、组织文化再造与平台能力再造,必然会有大量的改革创新,并且需要不断根据用户需求和体验进行持续的改造,这就要求采取“小步快跑、快速迭代”的互联网思维来完善系统架构和提升用户感知。也就是说,在“数字政府”建设过程中,很难将顶层规范设计与具体建设实施完全分割开来,不排除边设计、边建设、边完善的情形,否则就会导致出现目标被框死,项目完成时,政府得到的只是已过时的解决方案,根本无法投入实用,造成公共资源的巨大浪费。相反,如果引入实力较强的互联网公司承担全过程工作,则有助于平台的整体性和持续优化;这在当前的法规环境下,只能通过采取单一来源采购方式才能解决这一问题,但单一来源采购的限制性条件也很严格,因此此类平台建设或服务采购困难重重。

三是基于建设模式的规范体系与服务购买模式之间的冲突。以平台型为主要特征的“数字政府”建设,项目采购已经从采购工程转向采购服务。但是,现有的政务信息化项目采购规范要求单次合作期限需要与年度预算和中期财政规划相匹配,普遍期限较短,通常为1年,最长也不得超过3年。如210号文第十六条规定:“在年度预算能够保障的前提下,采购人可以与政务信息系统运行维护供应商签订不超过三年履行期限的政府采购合同。”财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)也有类似的规定。然而,“数字政府”建设项目普遍存在高投入、低收益的情况,如果服务期较短,服务商可能担心前期的巨额投入无法得到合理、稳定的中长期回报,从而影响其参与建设的积极性,以致项目频繁更换服务商,重复建设多、财政负担重、数据孤岛严重的老问题卷土重来。

四是基于普遍性的规则体系与模式创新之间的冲突。从前述分析的情况看,现行政府采购法律法规并未对政务信息化项目有较为特殊的规定,基本上采取的是普通工程建设通用性的规定,但这些规定并不能很好地贴切“数字政府”改革建设的创新需要。以“数字政府”要求的一体化技术平台采购为例,实操中更适宜采用批量集中采购的方式,但现行《政府采购法实施条例》第二十四条规定“列入集中采购目录的项目,适合实行批量集中采购的,应当实行批量集中采购”,而且全国各地一般未将政务信息化项目纳入集中采购目录,由此导致“数字政府”建设项目采用批量集中采购方式的依据显得不足,难以发挥财政支出的规模效益;又如,“数字政府”建设既需要统筹建设,又需要多方共同参与,这必然会涉及到政府采购合同分包履行的问题,但实践中,业主往往基于传统单一系统建设的理解,不敢、不愿同意合同的分包履行。

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赋能“数字政府”建设的政府采购制度改革思路

“数字政府”的实质在于制度创新,这也意味着政府工作内容、工作方式和工作程序等方面都会面临着变革,变革过程中,需要法律法规随着“数字政府”建设的发展而调整,对不适合实际需要的法律法规,通过立、改、废、释等手段予以调整,以适应“数字政府”建设整体性、系统性、长远性和创新性的发展需要,实现“数字政府”建设与“法治政府”建设同步推进。

当前,政府采购制度迎来改革新契机。2018年11月14日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议,审议通过了《深化政府采购制度改革方案》,提出要加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。2019年9月3日,财政部在对十三届全国人大二次会议第7402号建议的答复中也提到,随着政府采购制度改革的不断深入,已经实施了十六年的《政府采购法》已经不能很好地适应实践工作的需要,修改《政府采购法》已成为各方共识,财政部已将修订《政府采购法》列入财政部2019年立法工作计划中的研究项目。因此,对于现行政府采购制度与“数字政府”建设需要之间的抵牾,需要借助新一轮政府采购制度改革的东风,从两个维度做好政务信息化项目采购管理的顶层设计和整体规划。

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一是从法律和行政法规维度进行顶层突破。在修订《政府采购法》和《政府采购法实施条例》时,建议从如下三方面考虑“数字政府”建设的实际需要:首先,进一步明确“只能从唯一供应商处采购”单一来源采购的适用范围,将有利于促进技术进步、提升管理效能、推动改革创新的情形纳入考虑范畴。其次,明确未纳入集中采购目录的项目,适合批量集中采购的,可以实行批量集中采购。最后,做好《政府采购法》与《中小企业促进法》的衔接,将《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第八条关于“鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包”的规定上升为法律或行政法规的规定,并进一步明确依法分包的相关要求,增强政府采购合同分包履行的实操性。

二是在部门规章维度进行专门立法。实践是最好的立法素材,政务信息化项目采购管理的立法完善,需要充分吸纳当前政务信息化项目采购的实践经验,在现有政务信息化项目采购的规范性文件基础上,逐步提升立法层次,在部门规章层面制定政务信息化项目采购管理的专门办法。主要思路上,建议以210号文为基础框架,吸收政府和社会资本合作、政府购买服务的相关经验,对210号文从如下两方面进行优化完善:

一方面,将政务信息化项目区分为基础类、平台类和应用类,对政务信息化项目采购进行分类管理。对于基础类和平台类,如政务云平台、大数据中心,允许采购人灵活采用政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)等模式,保持服务的长期性和稳定性;对于应用类,鼓励采购人通过竞争方式择优选择第三方成熟的产品和服务,不断丰富政务服务的应用场景,提升用户感知。

另一方面,对政府采购服务最长期限不超过3年的限制适当进行突破,尤其是政务信息化项目的基础类和平台类服务,允许采购人与社会力量进行长期合作,由社会力量提供设计、建设、运营和维护的一体化服务,确保服务在长期的合作中持续更新迭代,不断满足用户需求和适应技术发展趋势,推动“数字政府”建设不断取得新成效、新突破和新发展。

(作者单位:数字广东网络建设有限公司)


责编:梁晋
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