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环境领域推行 PPP 制度的 3 个建议

2019-11-25 打印 收藏

2018年,在经济下行、资管新规及PPP政策调整等因素的综合影响下,产业爆发出现金流紧缩、债务违约、应收账款高企等一系列问题,导致大部分环境企业,特别是民营企业的境遇发生了很大改变,不少企业陷入生存危机、难以为继。至此,产业进入调整期和反思期。

现状

业界不少人认为,这次危机是多方面叠加作用的结果,与外部经济下行、金融去杠杆等有关,与自身的盲目扩张等因素也不无关系,但其中,PPP可能是引爆这一轮危机的重要因素之一。

一组数据显示,在此次遭遇较强冲击的上市企业中,有60%的企业业务范围涉及PPP类,其中,78%的企业拥有大规模黑臭水体治理、河道治理等非经营性环境项目。另外可以看到,这些参与PPP的企业除了国资央企外,主要集中在水务和园林领域。

2013年以来,在财政部和发改委两大部门的大力推动下,PPP模式凭借有望实现合作共赢、同时也能破局“钱荒”等优势,如燎原之火迅速成为基建领域主流,而有着公共属性的环境项目也被鼓励广泛采用PPP模式运作,一时间,大量PPP项目,动辄十几亿,多则上百亿,出现在市场上。

受PPP浪潮加持,过去五年,很多环境企业,包括像东方园林这样跨界而来的园林企业等收获了大量新业务,实现了规模增长,产业也因此迎来高速发展。然而,2018年,受92文(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)影响,加之金融去杠杆作用,一些涉及大量PPP业务的重资产企业原有的短债长投、融新债偿旧债等融资模式被打破,融资通道关闭或者融资成本又大幅上升,一下子深陷财务困局,处境堪忧。

以“东方园林”为例。2015年前后,在园林市场萎缩的大背景下,借助国家大力推广PPP模式之势,东方园林通过大举进军水环境治理市场快速切入环保,主营业务也随之转为水环境综合治理和工业危废处臵及全域旅游。公开资料显示,2016年—2018年,东方园林频繁斩获PPP项目订单,三年中标总额约1500亿元,一跃成为“PPP第一股”。而在PPP项目的推动下,2018年,公司总营收为132.93亿;净利润为15.96亿;与十年前(2009年)相比,涨幅分别为21.76倍和18倍。与靓丽的财务数据相背离的是,东方园林财务压力在发债遇冷后陡增,从2018年3月到2019年2月,东方园林共计兑付约77.60亿元(债务74亿元,利息3.6亿元)。因为大量超短融债券的存在,2018年东方园林的财务费用大增72.46%,财务费用支出达到6.87亿元。

2019年10月,东方园林投身朝阳国资怀抱,完成了一系列重要的工商信息变更和人事变动:何巧女卸任东方园林法定代表人,由刘伟杰接任;同时,何巧女退出董事长职位,由慕英杰接任。此外,东方园林还新增了经营范围,包括工程管理服务、企业管理咨询等。近日,东方园林发布2019年三季度报,前三季亏9亿,市值蒸发百亿,投身朝阳国资的东方园林亏损面还在进一步扩大。

反思

用了五年时间,PPP让环境产业迎来了爆发式增长,当前,业界依然普遍认可,在提供生态公共产品和服务的环境产业3.0时代,PPP模式仍是未来市场化机制的优选之一。未来,要找到用好PPP的途径,确实需要理性反思,如今的环境PPP制度到底怎么了?需要怎样的PPP?

1.项目设计和管理不科学

一是地方政府不注重当地经济发展水平和财政支付能力,盲目上马大批PPP项目。地方政府对当地生态环境质量负责,应提供辖区内公共环境治理服务,但受制于财政收入和增长速度的制约,项目运作普遍采用PPP模式引入社会资本。地方政府领导片面追求政绩,攀比GDP增速,基础设施项目推进没有树立质量效益优先的原则,短期内呈现“短平快”的导向趋势,投资额度求大、建设速度求快。县级行政区域PPP项目投资规模动辄数4亿元,市级行政区域PPP项目规模至几十亿元,省级行政区域PPP项目规模甚至达到百亿元。

二是环保项目业务泛化。现有生态环境PPP项目涵盖过于宽泛,不具备服务规模化共性的跨行业拼包现象严重,应适当明晰范围及合理界定服务性质,有些建设内容并不适合打包捆绑招标。比如,环卫一体化项目可以包括前端垃圾分类、后端垃圾处臵和道路周边部分绿化等关联性服务,这是产业链上下游的正常延伸扩展。但是,如果将环卫和停车场、水库等非环境类服务,综合打包纳入环境PPP项目建设范筹,可能因建设运营要求、绩效标准、回报机制不同,其运营效果还有待商榷评估,而且边界模糊也不符合社会专业化分工的发展趋势。经济结构和地域资源环境基础的差异化,使得不同地方政府需要面对的首要突出重点任务有所不同,但是盲目效仿和脱离当地实际情况的扩大固定资产投资规模,投资效率和服务质量难以保障。

三是地方政府环境治理思路存在偏差。我国现阶段环境污染具有复杂化和区域化的特点,既有历史积累的环境顽疾,也需要应对不断出现的复合新型污染难题。地方政府通过实施若干工程项目,在短期内实现生态环境质量彻底改善的目标并不科学。湿地、植树造林、园林绿化等生态保护类任务,都囊括进入环境PPP项目建设服务范围,只能使得较为迫切、亟待解决的末端环境污染治理资金投入愈显不足。

2.顶层制度机制有待完善

2002年市政公用事业开展市场化改革,带动了我国城市基础设施的快速建设。以BOT、TOT模式为主导改进了投资运营体制,建立了污水垃圾处理收费机制,形成了持续的投资回报,提高了环境设施运行效率和服务质量。地方政府部门向社会居民即使用者收费,弥补了部分公共环境治理成本,财政部门按时支付服务企业相关费用,促使企业能够不断提高环境管理水平。但是,相当一部分PPP项目收费机制并不完善,早期项目以地方财政为付费主体,项目规划未统筹考虑长期运营的财政承受能力,形成了地方政府隐性债务。由于地方公共预算收入增速远低于PPP项目服务费用支出速度,造成政府财政赤字持续扩大。随着项目规模逐渐扩大,政府应付账款总额激增,项目拖欠费用情况也日益严重。

3.企业融资杠杆率过高,偿债能力不足

近年,以PPP模式运作项目的企业,普遍存在资产负债率过高的通病。部分企业急于扩大市场份额,非理性野蛮扩张,通过短贷长投来溢价收购和竞标投资,财务可持续性不高,极易出现资金链断裂现象,陷入债务泥沼。以PPP项目作为企业融资工具的做法,在行业高速增长的爆发期,因项目滚动融资使得企业能够借新还旧,维持运营资金流动。在PPP管理规范化叠加金融去杠杆政策后,行业发展向高质量驱动转换,淘汰了一批伪PPP项目,市场新增项目数量有限,再融资难度的加大和融资期限错配,降低了公司偿付能力,部分企业债务违约风险集中显现,面临资产重组和破产清算。基础设施建设前期初始资金需求大,沉淀成本高,回报期长,收益相对稳定但较低,如果出现地方政府拖欠费用的情况,更加大了企业现金流压力和财务风险,易出现资金链断裂问题。

建议

在环境领域推行PPP制度,着力点应该放在以下几个方面:

1.企业回归本源

环境企业收缩产业布局,聚焦于环境治理和清洁生产主业,培育孵化新兴产业形成新动力,打造关键环境技术设备和管理服务创新的核心竞争力,树立更高的行业标杆规范,突破行业发展瓶颈,度过产业结构优化阵痛期。企业制定战略和拓展市场时应量力而行,量入为出,理性扩张稳定发展,依靠过度举债的资本驱动模式已不适合现阶段产业现状,决策者应时刻牢记“投资是有风险的,借钱是要还的”,应谨慎投资参与规范的PPP项目。

2.PPP模式项目必须建立完善的收费机制

工业污染治理,一般实行污染者付费,委托第三方服务企业专业化治理;城市环境设施建设,一般实行社会使用者付费+财政资金可行性缺口补贴,委托第三方服务企业提供公共服务;区域绿化、河道修复、黑臭水体治理等生态类项目,地方政府作为责任主体,一般实行财政资金付费,可经营性差,宜由财政资金统筹年度预算内支出,委托第三方服务企业开展修复和持续维护,不适合打包PPP项目推动建设。对于区域绿化和流域河堤整治等生态改善类项目,首先需要建立受益者付费的市场化回报机制,通过环境改善带来的地产升值、旅游业发展等,应逐步建立受益者付费机制,取得合理回报,构建环保资金投入的可持续运作机制。

3.环保企业积极化解经营风险

已经陷入债务危机的环保企业,需要妥善改善债务结构,避免财务风险蔓延。一方面,民营企业可以通过股权融资方式引入战略投资方,增资入股或转让已有项目,筹措流动资金使项目按照特许经营权协议进行投资,保障公司正常稳定运营和项目进度安排。另一方面,推动PPP项目资产证券化,鼓励、允许、加快企业将环境设施剥离进行资产证券化运作,拓宽企业融资渠道、降低融资成本。资产证券化产品特征具有契合基础设施PPP项目投资收益稳定、回报期长的特点,对于盘活存量PPP项目资产、吸引更多社会资金参与提供公共服务、提升项目稳定运营能力具有较强的现实意义。

环境产业处于黄金发展期时,企业站在行业风口极易受到市场驱动的影响,更加需要考虑自身财务可持续性,加强风险管控,避免盲目跟风,量力而行,才能行稳致远。一批民企已经倒在PPP浪潮下攻城略地的前浪中,我们要及时总结经验吸取教训,利用后发优势调整公司战略,减少试错成本,实现赶超发展。随着环境治理市场化改革的深入,环保产业经过结构优化和发展动力转换后,才能成长为具有创新引领性和综合竞争力的国家战略性新兴产业。

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责编:杨金亮
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