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本级国有企业能否作为本级PPP项目的社会资本方

2019年11月22日 作者:李贵修 打印 收藏

本级国有企业能否作为本级PPP项目的社会资本方?这是个十分重要的问题,也是个十分敏感的问题。目前越来越多的本级国有企业充当了本级项目的社会资本方,而且大有逐步发展之势。

本级国企作为社会资本方参与本级PPP项目具有可行性

1.不存在法律和制度障碍

首先,笔者认为一般市场主体的本级国企作为社会资本方参与本级PPP项目不存在法律和制度障碍。因为法律保障各类市场主体平等参与市场竞争的权利。法律所要限制的是特殊类企业——政府融资平台作为本级PPP项目的社会资本方。因为政府融资平台不同于普通的市场主体,有市场主体之名,没有市场主体之实。它们不能独立承担市场风险,其主要职责是为政府融资,是政府隐性债务的主要“潜伏地”,跟政府是“左手和右手”的关系。

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2.项目落地率高,争议解决便利

其次,笔者认为本级国企作为社会资本方参与本级PPP项目有交易成本低、项目落地率高、争议解决便利、有利于保护公共利益的实现、有利于壮大地方国企,促进地方经济发展等优势。

相较于外来资本,地方政府对本级政府全资或控股的国有企业更为了解、更加信任,这会有效降低交易成本,项目落地率高。PPP项目有投资金额大、合作周期长、合同体系庞大、法律关系复杂的特征,因此PPP项目的交易边界不够清晰,易发生纠纷。与其他社会资本相比,本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本会采取更为“温和”的方式处理这些纠纷,一般不会出现撤资、停工、停止提供公共服务等现象,有利于PPP项目的平稳落地、健康发展,也有利于公共利益的维护。

3.有利于维护PPP项目的公益性

再者,有利于维护PPP项目的公益性。本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本参与PPP项目,在确保国有资产保值增值的情况下,更加重视公共利益的维护,一般不会出现只重建设利润不重运营服务的情况。

4.有利于壮大地方国企

此外,有利于壮大地方国企,促进地方经济发展。本级政府全资或控股的国有企业是地方政府的经济支柱,其以社会资本方的身份参与PPP项目,可以大幅增加公司资产,还可以获得可观的经济回报,在提升公司实力的同时,也可以反哺地方经济。

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本级国企作为社会资本方参与本级PPP项目的弊端

特别需要指出的是:本级国企作为社会资本方参与本级PPP项目也有产生地方政府隐性债务的风险、破坏公平的市场竞争环境,形成地方贸易保护壁垒,影响引进新技术、新工艺等弊端。

1.产生地方政府隐性债务的风险

有些参与本级PPP项目的本级政府全资或控股的国有企业是地方政府平台公司转型后的企业,可能出现转型不彻底、与地方政府界限不清晰的情况。在PPP项目亏损的情况下,容易出现地方国企的债务最终由地方政府兜底的情况。

2.市场竞争优势不明显

其次,本级政府全资或控股的国有企业市场竞争优势不明显。与其他社会资本相比,大多数本级政府全资或控股的国有企业没有经历过充分的市场竞争,公司经营管理水平较弱,建设、运营能力有待提高。

3.容易破坏公平的市场竞争环境

再者,容易破坏公平的市场竞争环境,形成地方贸易保护壁垒。在采购阶段,有些地方为了让本级政府全资或控股的国有企业中标,采购文件中会设置一系列门槛,从而严重影响了正常的招投标秩序和公平的市场竞争环境。

综合以上观点,笔者认为,应建议规范国有企业参与本级PPP项目的行为,比如禁止市场化转型不到位的国有企业作为社会资本方参与本级PPP项目;PPP采购程序中禁止设置贸易壁垒,防范不正当竞争行为等等。

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责编:冯君
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