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浅析职业教育PPP模式发展与应用

2019年11月05日 作者:张勇红 打印 收藏

【摘要】随着我国教育体制的不断发展,职业教育越来越受到国家的重视,“大力发展职业教育”成为我国教育发展的重要战略之一。但随着职业教育的不断扩招,教育规模的不断扩大,职业教育也面临着教育资金短缺,教学管理不完善的特点,国家对职业教育的资金投入也趋于捉襟见肘的现状,尤其是中西部地区的职业教育。因此,合理选择PPP模式逐渐成为解决地方财政压力、降低地方财政债务负担的首选。

【关键词】 职业教育;PPP模式;具体应用

 

职业教育发展背景

20世纪90年代开始,欧美掀起职业教育改革热潮,受国家公共部门民营化理论影响,PPP(公私合营)成为职业教育改革实践的重要内容和方法。我国于1984 年开始引入PPP模式,目前仍处于起步阶段。

习近平总书记在《十九大报告》中做出“完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作”的纲领性指导意见,为职业教育在新时代推进内涵建设和创新发展进一步指明方向。国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》中明确提出,落实科学发展观,要把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。

教育行业PPP模式分类

教育行业作为PPP项目19个一级行业之一,按照二级分类又分为学前教育、义务教育、普通高中、普通高校、职业教育及其他。职业教育作为PPP领域中教育行业的二级分类,是国家重点推行的公益性领域。

教育行业PPP模式发展现状

截止目前财政部PPP综合信息平台管理库中教育行业项目数共有428个,在19个行业中处于中下游,占比仅仅4.8%,远不及市政工程与交通运输等已成熟运用 PPP模式的行业。从项目类型上分析,义务教育、高中教育与职业教育阶段的项目占比最大,合计占比达到72%。从整体来看,教 育 行 业 , 特 别 是 职 业 教 育 领域,PPP合作办学模式仍处于探索阶段。

职业教育PPP模式具体应用

结合笔者所在公司服务的相关职业教育PPP项目,从项目的识别、准备、采购、执行及移交五个阶段的具体工作进行梳理及探讨。

1 .识别阶段

PPP项目前期准备工作比较繁 杂 , 主 要 包 括 编 制 项 目 建 议书、项目可行性研究报告、项目立项、勘察设计、PPP项目咨询、初步设计、施工图设计、造价咨询、招标采购、项目公司设立等,以及各阶段所必须的相应专题论证、专项批复等,这些前期工作必须由政府授权的行业主管部门 (即实施机构)牵头开展。项目识别阶段主要是实施机构对项目前期的决策过程,实施机构通过委托专业的咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告,更好地引导政府方进行投资决策。可行性研究报告经本级政府发改部门审批后,为了使项目具有合法身份,实施机构还需要同步办理环境影响评价批复、土地预审意见批复、规划许可等前期手续。

2.准备阶段

以上手续都办理完毕之后,政府便进入下一步工作,即准备阶段。项目准备阶段,实施机构委托具有相应PPP咨询业绩的咨询机构编制“一案两评报告”,以可行性缺口补助模式的职业教育PPP项目为例,在编制实施方案时,项目年运营成本及年使用者付费测算的准确度直接影响后期项目公司盈利水平的高低,因此项目必须进行市场测试,与潜在社会资本进行充分沟通,初步了解潜在社会资本对项目的诉求及合作边界条件。对于教育领域PPP 项目,若学校非核心教学板块由项目公司负责运营,例如学校食堂、超市、宿舍、洗澡堂、洗衣房等,则运营成本的测算主要考虑外购原材料费、外购燃料及动力费(学校非核心板块的水费、电费、采暖费)、维修费(包括房屋维修及设备维修)、物业安保费、人员工资及福利费,合理利润、税等。使用者付费测算主要考虑项目公司在运营期间各收益点的收费合理性,包括食堂收入、超市收入、宿舍住宿收入、洗澡堂收入、洗衣房收入等项目公司向第三方收取的收入。以上运营成本的测算及使用者付费的测算必须以可行性研究报告及学校实际费用为基础进行测算,为后期项目采购阶段招标工作奠定基础。

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3 .采购阶段

PPP项目采购阶段将符合项目相关要求的合格社会本方采购进来,对于教育领域来说,项目本身的投资收益较小,属于公益性的投资项目,项目建设的主体主要是教学楼、食堂、体育场馆及附属工程等的工程建设内容,根据《招标投标法实施条例》第九条规定:“……(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;……可以不进行招标”。故 在 招 标 阶 段 可 以 建 议 政 府 方通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目的投融资、建设、运营维护、移交等工作,这样既节省了招标阶段的时间,也为后期项目能最快进入施工阶段提供条件,后期成立项目公司,由项目公司和中标社会资本直接签订施工总承包合同,这就要求潜在社会资本既要有足够的投融资实力,又要有建设项目的施工资质,对社会资本的实力要求较高。 

4.执行阶段及移交阶段

通 过 合 规 性 的 招 标 程 序 完成社会资本方采购之后项目即进入执行阶段。进入执行阶段,实施机构与中选社会资本方共同出资成立项目公司,项目公司作为项目的建设主体,负责整个项目的投融资、建设运营、移交等工作。项目通过竣工验收及建设期绩效考核后,正式进入运营期。运营期主要是对已建设完成的建设 内 容 进 行 运 营 维 护 , 包 括 主体工程、附属工程及实施机构要求的相关维护内容,实施机构根据运维绩效考核方案定期对项目公司提供的运维服务进行绩效考核,并根据考核结果支付项目公司相应费用。待项目达到合作期限之后,项目公司将相关设施无偿移交给政府指定机构。

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结语

在 整 个 合 作 期 内 , 政 府 通过杠杆作用撬动社会资本资金,由项目公司负责整个项目的投融资、建设、运营、移交工作,实施机构在整个项目中扮演管理者的身份,通过监督管理项目公司完成项目建设,既减轻了政府在教育领域投入的财政压力,合理高效完成了项目建设,社会资本又得到了合理利润,实现了政府与社会资本方合作共赢的局面,所以在教育领域推广运用PPP模式是市场的需求,更是长远发展教育领域的有力工具,但目前PPP模式下的教育领域还有诸多不足,还需要政府、社会资本和从事咨询业务的企业不断探索、不断完善,才能使PPP模式更好的服务于政府和大众。  

(作者单位:内蒙古中实工程招标咨询有限责任公司)

责编:梁晋
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