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评标方法的选择及评标因素的权重分配

2019-10-22 钱忠宝 打印 收藏

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如所周知,招标人在招标文件中设定的评标因素也是投标人投标时的竞争因素。评标(竞争)因素可以分为两类:价格因素(可简称“价格”)和非价格因素。通常,投标价格的高低与非价格因素的优劣密切相关,正如人们常说的,“一分价钱一分货”。

由于中国招标是部门割据,多头管理,各地又奇思异想,

“创新”不断,致使中国招标的评标方法名目繁多。如何选择评标方法,常常困扰着招标人和招标代理机构。

笔者认为,如何选择评标方法,取决于招标人欲让潜在投标人竞争哪类评标(竞争)因素。招标人可以让潜在投标人单一竞争价格因素或单一竞争非价格因素,也可以两类评标因素同台竞

争。为便于叙述,可以把招标人和招标代理机构对评标(竞争)因素的不同选择称为“竞争模式”。可供招标人选择的“竞争模式”有下列三种:

第一种竞争模式,固定非价格因素,让投标人竞争价格因素(简称“价格因素竞争模式”)。

第二种竞争模式,固定投标价格,让投标人竞争非价格因素(简称“非价格因素竞争模式”)。

第三种竞争模式,有限固定价格因素和非价格因素,让投标人既竞争价格因素也竞争非价格因素(简称“双评标因素竞争模式”)。

实际上,名目繁多的评标方法都分别属于上述三种竞争模式。招标人确定采用何种竞争模式后,也就很容易选择评标方法了。

关于评标因素的权重分配,是招标人和招标代理机构编制招标文件的重点和难点。多年来,笔者一直在探索和思考评标因素权重分配的理论依据。经过多年的努力,似乎有了一点发现,本文将作介绍,以飨读者。

一、固定非价格因素,竞争价格因素

所谓固定非价格因素,系指对潜在投标人投标的非价格因素有严格的要求和标准。凡进入中标候选人的投标,必须完全符合招标文件中规定的要求和标准,没有任何实质性的偏离。入选中标候选人的投标,彼此间的非价格因素应旗鼓相当。

(一)“价格竞争模式”下的评标方法

“价格竞争模式”下代表性的评标方法有:七部委的“经评审的最低投标价法”和财政部的“最低评标价法”。业外人士将这两种评标方法俗称为“最低价中标(法)”。

1.七部委“经评审的最低投标价法”。

“经评审的最低投标价法”最早见于七部委2001年令第12号《评标委员会和评标方法暂行规定》(以下简称《12号令》)。九部委的《标准施工招标文件》等标准招标文件也采用该评标方法。

《12号令》规定,“采用经评审的最低投标价法的,中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准,但评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格折算”。

《12号令》还规定,“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目”。

2.财政部“最低评标价法”。

“最低评标价法”见于财政部2004年令第18号和2017年令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称《18号令》和《87号令》)。(请注意,财政部的“最低评标价法”有别于商务部的“最低评标价法”。)

《18号令》和《87号令》规定,“最低评标价法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求,且投标报价最低的投标人为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物服务项目,应当采用最低评标价法。”

3.“最低价中标(法)”。

如上所述,“最低价中标(法)”是业外人士对七部委的“经评审的最低投标价法”和财政部的“最低评标价法”等“价格竞争模式”下的评标方法的俗称。

(二)“价格竞争模式”下的评标方法适用性

采用“价格竞争模式”下的评标方法的前提条件是,必须有若干个能真正实质性响应招标文件的潜在投标人,这些潜在投标人具有旗鼓相当的竞争力,并且有兴趣参与投标。

通常,国内招标采购项目,包括设备项目、服务项目和工程建设项目均适用“价格竞争模式”下的评标方法。对于国内招标采购项目,一般不缺乏具有旗鼓相当竞争力的潜在投标人。

(三)选用“价格竞争模式”的注意事项

1.招标文件对非价格因素的标准要求应该是具体的、确定的,即对非价格因素的要求和标准是“固定”的。

2.招标文件不可有“歧视性”,但必须有“选择性”或“限制性”(“选择性”和“限制性”也被称为“倾向性”)。一份没有选择性或限制性的招标文件是没有意义的。招标文件必须“量体裁衣”,但这里的“体”不是针对某个潜在投标人的“体”,而是能够满足招标人需求的若干个潜在投标人“群体”。

3.评标时,对非价格因素只做“合格性”评审。否决非价格因素不合格的投标。

4.中标候选人的投标,应完全符合招标文件的要求和标准,没有任何实质性的偏离(如有少量非实质性偏离,也是招标人可以接受的)。入选中标候选人的投标,彼此间的非价格因素具有势均力敌的竞争力。

(四)取消“最低价中标(法)”,是“因噎废食”

据媒体报道,有全国人大代表在两会期间提出了《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》(即第十三届全国人大一次会议第2938号建议)。财政部对人大代表的第2938号建议作出了答复。

2018年08月29日,中国政府采购网发布通告《财政部酝酿遏制低价恶性竞争新举措》。通告称,财政部拟采取四个方面的措施,以进一步完善政府采购制度设计,着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。其中一项措施是,将调整低价优先的交易规则,研究取消最低价中标的规定,取消综合评分法中价格权重规定,按照高质量发展的工作要求,着力推进优质优价采购。

笔者认为,“最低价中标(法)”取消不得!因为,“最低价中标(法)”作为一种简捷、方便、有效的评标方法,其本身并没有过错,有过错的是使用者,是使用者使用不当。如果,由于使用者使用不当而出现一些问题,就简单地废止“最低价中标(法)”,实在是一种“因噎废食”的行为!人们不能因为汽车有可能因驾驶人员违规行驶而压死人,就归罪于汽车,从而提出要废弃汽车。

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二、固定投标价格,竞争非价格因素

所谓“非价格因素竞争模式”,系指招标人依据项目的预算或支付能力在招标文件中确定统一的投标价格,评标人将依据投标人投标的非价格因素的优劣,选择中标候选人。笔者将“非价格因素竞争模式”下的评标方法称为“固定标价择优评标法”。

目前,采用“非价格因素竞争模式”进行招标的还比较少,七部委和财政部还没有该模式下的评标方法。

(一)“非价格因素竞争模式”应用案例

1.财政部2017年令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第55条规定,“执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目,其价格不列为评审因素。”

2.交通部2006年令第5号《公路工程施工监理招标投标管理办法》第38条对固定标价评分法定义为,“是指由招标人按照价格管理规定确定监理招标标段的公开标价,对投标人的商务文件和技术建议书进行评分,并按照得分由高至低排序,确定得分最高者为中标候选人的方法”。

3.《河南省公路工程项目施工招标固定标价随机抽取法实施办法(试行)》(豫交建管[2011]45号)和《河南省公路工程施工招标实施办法》(豫交[2012]103号)提出了固定标价随机抽取法,并将该评标方法定义为,“是指投标人按照公路工程专业类别报名投标,承诺以招标人报价作为投标报价,招标人在开标时每标段随机确定3家入围投标人,由评标委员会对入围投标人的投标文件进行评审并推荐中标候选人的评标办法”。

4.采用固定标价随机抽取法的还有2011年11月16日颁布的《山西省交通运输厅公路工程招标投标管理办法(试行)》。该文件在附件二《公路工程招标评标办法》中对固定标价随机抽取法的规定为,“该办法要求招标人根据项目和市场实际,严格设定最低资格条件,适当提高准入门槛,并预先设定项目的招标价,并在出售招标文件时向所有潜在投标人公开,作为签订合同的依据。投标人投标时仅递交商务技术文件,不进行报价,并承诺接受招标人公布的招标价。该办法采用资格后审,对投标文件进行强制性资格条件评审。评审结束后,由招标人在公证和相关监督部门的见证和监督下,在评标现场为每个标段从本标段通过评审的投标人中随机抽取2-3名投标人,由评标委员会推荐为中标候选人,排名顺序按照抽取的先后顺序确定。”

5.2014年6月14日《中国建设报》报道了济南军区探索招标改革新思路侧记《试用“固定标价”招标》一文。该文介绍的也是固定标价随机抽取法。

6.《医疗装备》2012年第11期刊载了新疆机电设备招标中心香拓的文章《以“固定价格”的形式进行医疗设备的国际招标采购》。该文提出的“固定标价”形式的招标,“即是指在招标价格固定的条件下,采用主要对投标产品进行技术性能上的竞争方法来确定中标厂商”。该文介绍的评标方法类似于交通部的固定标价评分法。

7.在有关媒体上有一则招标公告,2015年2月,某军区4234工程项目施工全过程和缺陷修复的监理采用了“固定标价”的招投标方式,固定标价为70万人民币。

(二)“非价格因素竞争模式”的特点

1.招标人依据自己的投资预算或支付能力,预先确定投标人的投标价格即未来的合同价格,能做到量力而行。

2.在“非价格因素竞争模式”下,招标人无需考虑价格因素与非价格因素的权重分配,招标文件的编制相对比较简单。

3.与“双评标因素竞争模式”相比,由于固定了投标价格,评标也比较简单。

4.如果招标人对采购标的物的性能和技术参数等还不太熟悉和了解,那么,采用“非价格因素竞争模式”(固定标价择优评标法)是最佳、最安全的选择。招标人只要写清楚标的物的用途和使用背景等情况就可以了。

(三)“非价格因素竞争模式”下的评标方法适用性

1.原则上,“非价格因素竞争模式”下的“固定标价择优评标法”适用于所有的货物、服务和工程等项目的采购招标。

2.特别适用于政府采购项目招标。财政部《87号令》第十三条第二款规定,公开招标公告内容“应当包括预算金额”。笔者认为,预算金额应该是招投标活动中重要的商业机密,本不应该公开。公开预算金额的弊端是显而易见的,往往可能失去招标的意义。既然财政部要求公开预算金额,还不如直接固定投标价格,让投标人展开非价格因素的竞争。

3.招标人需要将招标采购标的

物的用途、运行或使用环境和条件、工程图纸等招标项目的基本情况及参与评审的非价格因素在招标文件中提供和说明。

4.投标价格的固定应力求科学、合理,符合市场行情,给未来的中标人留有合理的利润空间。

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三、有限固定并同台竞争两类评标因素

所谓有限固定价格因素系指招标人固定投标价上限,通常在招标公告或招标文件中公布招标项目的投资预算或招标控制价。所谓有限固定非价格因素系指招标人对非价格因素有明确的最低要求或有要求范围。通常对非价格因素提出大于等于(≧)或小于等于(≦)的要求和标准范围。

(一)“双评标因素竞争模式”下的评标方法

“双评标因素竞争模式”下代表性的评标方法有:七部委的“综合评估法”,财政部的“综合评分法”,商务部的“综合评价法”。

1.七部委“综合评估法”。

七部委2001年《12号令》第三十五条和三十六条对“综合评估法”作了如下规定:

“根据综合评估法,最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标,应当推荐为中标候选人。

衡量投标文件是否最大限度地满足招标文件中规定的各项评价标准,可以采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法。需量化的因素及其权重应当在招标文件中明确规定。”

评标委员会对各个评审因素进行量化时,应当将量化指标建立在同一基础或者同一标准上,使各投标文件具有可比性。

对技术部分和商务部分进行量化后,评标委员会应当对这两部分的量化结果进行加权,计算出每一投标的综合评估价或者综合评估分。”

2.财政部“综合评分法”。

财政部2017年《87号令》对“综合评分法”作了如下规定:

“综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求,且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。

评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关,包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。

评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评审因素应当量化到相应区间,并设置各区间对应的不同分值。”

3.商务部“综合评价法”。

商务部令2014年《1号令》令对“综合评价法”作了如下规定:

“综合评价法,是指在投标满足招标文件实质性要求的前提下,按照招标文件中规定的各项评价因素和方法对投标进行综合评价后,按投标人综合评价的结果由优到劣的顺序确定中标候选人的评标方法。

综合评价法应当由评价内容、评价标准、评价程序及推荐中标候选人原则等组成。综合评价法应当根据招标项目的具体需求,设定商务、技术、价格、服务及其他评价内容的标准,并对每一项评价内容赋予相应的权重。”

(二)“双评标因素竞争模式”下的评标方法特点和适用性

1.“双评标因素竞争模式”下的评标方法涉及到两类评标因素的权重分配。因此,编制招标文件的要求比较高,编制难度比较大。

2.采用“双评标因素竞争模式”下的评标方法,评标程序复杂、繁琐,评标工作量大,不确定因素也较多。

3.在理论上,“双评标因素竞争模式”下的评标方法适用于所有招标项目。但笔者建议,“双评标因素竞争模式”不应该成为首选,应优先考虑采用“价格因素竞争模式”或“非价格因素竞争模式”。只有当“价格因素竞争模式”或“非价格因素竞争模式”不宜采用时,才考虑采用“双评标因素竞争模式”。

四、关于评标因素的权重分配

目前,确定某因素的权重有很多种方法,诸如专家打分法、调查统计法、序列综合法等等。

这些确定权重的方法基本上都是以某因素自身的重要性来确定的。但是,评标因素权重,并不是依据评标因素自身的重要性来确定的,而是依据某一类评标因素或某个评标因素在评标过程中所起的竞争作用大小来决定的。

(一)对评标因素权重分配的政策性规定

政府有关部门对两类评标因素(价格因素和非价格因素)的权重分配纷纷给出了一些政策性的规定。

例1,财政部2004年《18号令》曾规定,“采用综合评分法的,货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之三十至百分之六十;服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之十至百分之三十。”财政部2017年《87号令》修订为,“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%;服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。”

例2,商务部商产发[2008]311号文《机电产品国际招标综合评价法实施规范(试行)》规定,“综合评价法应当对每一项评价内容赋予相应的权重,其中价格权重不得低于30%,技术权重不得高于60%。”

例3,住建部建市[2008]63号文《建筑工程方案设计招标评标方法》规定,“招标人采用百分制综合评估法作为设计项目评标方法的,技术部分权重一般不低于85%;商务部分权重一般不大于15%。”

例4,安徽省建管[2006]309号文《安徽省工程量清单计价方式招标评标导则(试行)》规定,“工程投标总价70分,综合水平30分(工程质量及工期2分,项目管理班子配备5分,施工技术方案10分,企业信用10分,企业业绩3分),总计100分。”

(二)评标因素权重分配的理论依据

虽然有关行政法规对两类评标因素的权重分配有所规定,但只是给出了区间范围,既没有给出这些规定的理论依据,也没有给出如何对具体招标项目进行权重分配的指导意见。招标人和招标代理机构在对具体招标项目进行评标因素的权重分配时,依然还是不知所措。

笔者有幸曾主持2000余个招标项目的评标,对评标因素的权重分配多有思考,一直在寻求评标因素权重分配的理论依据。经过多年的探索和思考,笔者认为,评标因素的权重分配与潜在投标人(投标)之间的非价格因素的差异大小有密切的关系——赋予非价格因素的权重应与非价格因素的差异大小成正比,赋予价格因素的权重应与非价格因素的差异大小成反比。如图1和图2所示。

笔者在《评标方法概论》专著中将上述评标因素权重分配的理论依据称为《非价格因素差异·权重分配定理》,简称《差异·权重定理》。关于《差异·权重定理》的详细论述请见笔者的专著《评标方法概论》,在此不再赘述。

需要说明的是,图1和图2是示意图,仅仅展示了两类评标因素的权重分配与潜在投标人(投标)之间的非价格因素差异大小的定性关系。对于具体的招标项目,需要对招标项目的潜在投标人做详细的深入调查和分析,了解潜在投标人之间的非价格因素的差异大小,并评估这些差异可能对投标价格产生的影响。在深入调查和分析的基础上,依据《差异·权重定理》并结合自己的经验,给出具体招标项目评标因素的权重分配方案。

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(三)三种竞争模式的权重分配

1.在“价格竞争模式”下,合格投标人(投标)之间非价格因素没有任何实质性的差异,达到旗鼓相当的水平,非价格因素已失去了竞争作用,即非价格因素的权重为0%,价格因素的权重为100%。这是在“价格竞争模式”下两类评标因素权重的隐性分配,是在极端状况下的一个特例。

2.在“非价格因素竞争模式”下,投标人的投标价格是相同的,价格因素失去了竞争作用,即价格因素的权重为0%,非价格因素的权重为100%。这是“非价格因素竞争模式”下两类评标因素权重的隐性分配,也是在极端状况下的另一个特例。

3.在“双评标因素竞争模式”下,由于是有限固定了价格因素和非价格因素,这两类评标因素都具有竞争作用,但竞争作用的大小是不同的,即各自的权重是不同的。潜在投标人(投标)之间的非价格因素差异较大时,非价格因素的竞争作用就较大,应赋予非价格因素较大的权重。由于价格因素的权重与非价格因素的权重之和为1,当非价格因素的权重确定后,自然也确定了价格因素的权重。

(四)二级评标因素的权重分配

可以把价格因素和非价格因素称为“一级评标因素”,这两类评标因素下属的子因素称为“二级评标因素”。《差异·权重定理》也适用于价格因素和非价格因素下属的二级评标因素的权重分配,即赋予差异较大的二级评标因素较大的权重,赋予没有差异的二级评标因素零权重。

五、关于财政部的“性价比法”

财政部2004年《18号令》中规定的评标方法包含“性价比法”,但后来颁布的《政府采购法实施条例》和《87号令》取消了“性价比法”。

(一)财政部《18号令》对性价比法的定义

财政部《18号令》第五十三条对性价比法的定义是,“性价比法,是指按照要求对投标文件进行评审后,计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素(包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分,并除以该投标人的投标报价,以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。”

(二)财政部“性价比法”存在的问题

从上述《18号令》对“性价比法”的定义可以看到,该定义中的“性”,不仅仅是标的物的性能,还包括投标人的“财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等”。笔者认为,该定义把“性”无限扩大至所有的非价格因素,远远地偏离了“性价比法”的本意。所谓的“性价比法”,顾名思义,是标的物的“性能与价格之比”,而不是所有的非价格因素与价格之比。所谓“性能”,应该是标的物的固有属性,与投标人的财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等无关。对投标人的财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等非价格因素应该采用“合格性”评审,不能与标的物的性能混在一起。

(三)“性价比法”的特点与适用性

人们常说,要购买性价比高的产品。可见,性价比好不好是人们购买产品时考虑的一个重要因素。当把标的物自身性能以外的非价格评价因素排除在“性”之外后,性价比法与综合评分法相比,操作上更便捷、更能突出重点,强调了性能和价格的最佳结合,更多地考虑了产品的实际性能。

性价比法的标的物性能在分子上,价格在分母上,当性能的评价值与价格以相同的比率变化时,其性价之比值是不变的,这就有可能出现这样的情况:高、中、低档次产品的性价比几乎相同,甚至低端产品的性价比值更高,这就使需要采购高端产品的招标人无法达到采购目的。因此,在编制招标文件时,应依据招标人的采购需求,将标的物的性能明确地限制在招标人的需求范围内,使潜在投标人标的物的性能没有实质性的差异。中标候选人的投标,其标的物的性能应尽可能做到旗鼓相当,势均力敌。如果能做到这一点,也就不必再做“性价比”运算,可以直接依据投标价格确定中标候选人,这就成了财政部的“最低评标价法”了。所以,财政部取消“性价比法”并无不妥。

通常,性价比法比较适用于设备、仪器等货物的采购。

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六、关于商务部的“最低评标价法”

商务部的“最低评标价法”与财政部的“最低评标价法”的名称相同,但内涵不一样,是两种不同类型的评标方法。财政部的最低评标价法属于“价格竞争模式”,而商务部的最低评标价法属于“双评标因素竞争模式”。

(一)商务部“最低评标价法”定义

商务部2014年《1号令》对最低评标价法的定义为,“是指在投标满足招标文件商务、技术等实质性要求的前提下,按照招标文件中规定的价格评价因素和方法进行评价,确定各投标人的评标价格,并按投标人评标价格由低到高的顺序确定中标候选人的评标方法。”

《1号令》还规定,“采用最低评标价法评标的,评标依据中应当包括:一般商务和技术条款(参数)在允许偏离范围和条款数内进行评标价格调整的计算方法,每个一般技术条款(参数)的偏离加价一般为该设备投标价格的0.5%,最高不得超过该设备投标价格的1%,投标文件中没有单独列出该设备分项报价的,评标价格调整时按投标总价计算;交货期、付款条件等商务条款的偏离加价计算方法在招标文件中可以另行规定。”

2014年商务部《1号令》颁布前,机电产品国际招标基本上都采用“最低评标价法”。如要采用“综合评价法”则需要申请或备案,程序繁琐,从而限制了“综合评价法”的使用。

(二)商务部“最低评标价法”的局限性

商务部的“最低评标价法”源自世界银行贷款项目招标(以下简称“世行招标”)。如所周知,世行招标项目基本上是“扶贫”项目,遵循的是“最经济原则”,“好用、够用”就可以了。而中国的机电产品国际招标项目基本上都是企业的技术改造项目,要求“高起点、高技术含量”,通常需要遵循“最优原则”。实践证明,“最低评标价法”只能实现“最经济原则”,难以实现“最优原则”。

机电产品国际竞争性招标是全球性采购,投标人来自不同的国家和地区,投标人在工业水平、技术水平、加工制造工艺、产品的功能和性能等方面存在较大的差异,同时在业绩、财务状况和售后服务等方面也存在较大的差异。由于机电产品国际招标投标人的非价格因素存在较大的差异,从而导致投标人的投标价格存在较大的差异。

商务部《1号令》规定,“每个一般技术条款(参数)的偏离加价一般为该设备投标价格的0.5%,最高不得超过该设备投标价格的1%”。实践表明,在大多数的情况下,投标人投标的技术参数负偏离不会超过10个(通常,招标文件也规定“最大偏离数”为10),即技术负偏离的加价为投标价格的5%—10%,再加上其它非价格因素可能的偏离加价,那么,非价格因素的负偏离加价的幅度一般不会超过投标价的15%,即,非价格因素在评标价中的权重不会超过13%(15/115),其中的技术因素在评标价中的权重不会超过9%(10/115)。显而易见,技术因素的负偏离加价幅度远远不能冲抵因技术性能的差异而导致的价格差异。

问题出在哪里?问题就出在上述规定,“每个一般技术条款(参数)的偏离加价一般为该设备投标价格的0.5%,最高不得超过该设备投标价格的1%”。即,不管什么样的技术参数,只要是负偏离,一律加价0.5%。该规定缺乏理论和实践的依据。笔者也曾提出,将0.5%修改成一个范围,比如0.5%—5%,招标人和招标代理机构可视技术参数的具体情况确定具体的偏离加价比例。

理论和实践都表明,试图在“价格评议”环节,通过对非价格因素的负偏离加价,招标人是难以采购到高技术、高性能的机电产品的。实践中,招标人能够采购到高技术、高性能机电产品的原因,基本上是由于投标价格较低的投标人在投标文件中常常犯低级错误,不能通过“符合性检查”和“商务评议”两个环节,导致其投标不能进入“价格评议”环节。


责编:冯君
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