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2017年2月，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），从国家层面首次提出了“全过程工程咨询”的概念，并明确倡导要培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。2019年3月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）指出，要全面促进工程建设全过程工程咨询服务模式，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。
全过程工程咨询在全国遍地开花。各级地方政府行政主管部门积极响应，全过程工程咨询的相关政策纷纷落地，各地积极建立全过程工程咨询服务试点，及时总结、改进、推广经验，有效完成了全过程工程咨询的前端积累。相关行业标准陆续颁布，如中国工程建设标准化协会批准发布的《建设项目全过程工程咨询管理标准》，浙江省住房和城乡建设厅发布的《全过程工程咨询服务标准》等。
全过程工程咨询服务的范围和内容
全过程工程咨询在工程建设领域发展得如火如荼，这展现了政府推行全过程工程咨询的力度和决心。各工程咨询企业以市场需求为导向，着力破除制度性障碍，主动探索全过程工程咨询服务新模式，积极参与到全过程工程咨询业务中，有效地响应了政府的号召，推动了工程咨询领域的改革，可以说全过程工程咨询已经成为工程咨询行业的发展趋势。
全过程工程咨询服务按委托的范围和内容不同可以划分为全寿命周期咨询和工程建设阶段的咨询，也可按咨询项目进度分为决策阶段、设计阶段、施工阶段、运营维护阶段4个阶段（参见表1）。
表1 全过程工程咨询服务范围和内容
在2014年之前，招标代理是需要资质许可的，但从第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议取消政府采购代理机构资格认定许可事项，至2021年中央投资项目招标代理资质取消之后，代理行业已无资质要求。一大批新兴的代理机构蓬勃发展，人员的培养跟不上企业的发展，导致代理机构专业能力良莠不齐，部分从业人员综合素养难以适应招标代理的业务需求。
招标代理牵头全过程工程咨询的问题及难点
代理实施周期短、难以覆盖项目全寿命周期
招标代理主要服务于项目建设前期阶段，虽然施工过程也有招标业务，但是涉及内容少，工作量单一，仅仅只是在工程实施链上的一个点进行服务，难以覆盖项目全寿命周期，代理人员很难实时了解项目信息，做到与项目的深度融合。与监理、设计、施工、全过程造价咨询等专业相比，招标代理明显处于劣势。
业务内容单一，复合型人才匮乏
就目前情况来说，招标代理资质取消后，新兴代理企业的大多数招标代理人员以程序化的操作，单层次、简单化的服务模式为主，且“招标师”职业资格许可和认定的取消，导致一部分建设单位对招标代理机构的工作进行重新定位，招标代理人员参与项目决策少，工作主要以走流程为主。
同时，招标代理业务内容相对单一，从业人员知识面较为狭窄，知识面的广度和深度不协调，复合型人才较为稀缺。特别是在项目施工阶段，全过程工程咨询主要以现场管理为主，而代理人员工作更侧重于合约管理，缺少现场管理经验。现场管理虽可借助项目监理单位的力量，但在向建设单位提供方案时，难免会判断不准确。招标代理机构需要从程序化向专业化转变，从单一性向复合性转变，其任务艰巨，责任重大。
招标代理牵头全过程工程咨询的优势及亮点
有效减少决策失误
招标代理机构业务涉及项目决策阶段的上下游，是可以延伸的。在该阶段，招标代理机构牵头可行性研究编制单位，提早设计招标方案，如按常规的勘察设计、监理、施工招标，或采用EPC总承包，或采用PPP模式等，做好整个项目的招标规划，有利于加快项目建设进度，提高经济效益和社会效益。例如，中冠工程管理咨询有限公司在2018年承接的鄞州社会组织服务中心全过程工程咨询，招标代理作为牵头人，在项目建议书阶段对项目作了整体规划，通过设计方案征集、EPC总承包、软装、空调4个招标内容，对各招标界面作了清晰的划分，项目从立项到开工仅仅用了45天（地方政策要求EPC总承包招标不得少于30个日历天）。同时，通过政采云系统，遴选合适的空调品牌供业主选择，通过置换、谈判等办法，在未增加投资额度的前提下，解决了原水机系统拆除和分体式空调的加装问题。招标代理机构在项目决策阶段的介入，能有效减少决策失误或违规带来的经营风险。
减少项目争议
在全过程工程咨询中承担招标代理的机构，往往具有造价咨询的能力，在其他项目实施过程中（包括控制价编制、施工全过程咨询、结算）积累了大量的原始数据，利用经过软件分析的此类数据，能很好地控制投资。例如，在鄞州区洋江水岸B安置地块全过程代建开发项目的招标中，代理机构根据近期类似结构安置的结算数据指标，结合项目实施性设计方案和材料市场价差，编制建筑安装工程单方造价，不仅解决了创新模式招标中的控制价确定问题，也有效控制了投资额。在招标文件编制阶段，通过合同条款将争议性的问题前置，约定条件，明确界面，减少工程中的争议，为顺利完成项目结算奠定基础。
合法性更有保障
近年来，随着招标项目后评估的大力推广，不论是招标代理机构自身参与的项目，还是接受委托组织的后评估，在后评估过程中发现的问题，都可反映到项目前期，通过合理的条款、充分的设置依据，规范基本建设程序，让业主的选择更加科学合理，减少审计、巡视问题。
招标代理机构牵头全过程工程咨询项目，因身处其中，所以责任更重，需要督促代理人员合理地设计招标方案、实施招标过程、重视合约管理。在合同谈判过程中，招标代理机构应结合招标文件本意和投标文件，完整地向甲、乙双方呈现要约和承诺的法律效力。在项目实施阶段，监督承包人按合同履约，在验收阶段参与验收。因代理人员起草了招标文件，组织了开标评标会议，其对合同的理解会更深刻，他们参与到项目各个阶段中，也能及时发现合同履约过程中的问题并及时修正，保证项目的合规合法性。
招标代理机构的资源库
招标代理机构往往设有自己的评标专家库，专家库成员均为各行业的专业技术人员，甚至是各个专业领域的顶尖人物，在全过程工程咨询项目的实施过程中，要充分发挥专家库资源的优势。如此，在设计、施工、监测、检测等方面有争议问题或重大复杂的实施方案前，可请各方专家论证，以减少风险发生的概率、控制投资，加快工程建设进度。在建设单位选择设备（货物或服务）时，招标代理机构要做好市场调研，准确掌握市场价，优化招标代理机构的供应商库，为建设单位提供更多选择。
抓住机遇，转型升级
在全国各区域实施的全过程工程咨询业务中，大多数项目建设单位比较倾向于“1+X模式”，“1”指项目建设管理，“X”指招标代理、监理、造价咨询、勘察、设计、前期咨询等其他一项或者多项专项业务。全过程工程咨询业务实施单位尤以监理单位、设计单位、造价单位为主导的较多，监理单位主导多以进度为主线，设计单位主导以设计内容、技术管控为主线，造价咨询单位主导以投资管控为主线，三者各有利弊。市场上以招标代理机构牵头主导实施的全过程工程咨询业务的案例较少，但招标代理机构大多有造价咨询经验，经过多年行业深耕，积累了一定经验。全过程工程咨询的大力推行，可以强化招标代理在全过程工程咨询中的作用，也有助于招标代理机构的华丽转型。招标代理机构参与项目决策，在项目可行性研究阶段，对项目招标方案作整体规划，通过顶层设计，推进项目顺利实施，加快工程建设进度，控制投资额。
同时，招标代理机构融合造价咨询，主导实施全过程工程咨询，在项目中体现程序合法合规性，做到有效管控投资，也是一种特色。另外，需要大力开发和利用建筑信息模型（BIM）、大数据、物联网等现代信息技术和资源，努力提高信息化管理与应用水平，为开展全过程工程咨询业务提供保障。
招标代理机构可以通过整合、并购、重组公司，也可引入监理和设计，形成全过程工程咨询联盟，延伸上下游服务链条、扩充服务内容，整合资源，利用各自优势，形成全面有效的一体化管理服务，便于“一核心、多线条”地实施全过程工程咨询业务，更好地服务建设单位。
在全过程工程咨询全面铺开的今天，对招标代理机构来说，既是机遇，又是挑战。在保留传统招标代理业务核心竞争力的同时，需要朝着综合性、多元化的方向努力，积极助推全过程工程咨询的发展，同步完成企业的转型升级。
（工作单位：中冠工程管理咨询有限公司）
