信用立法引领公共采购信用体系改革

社会信用制度是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策，对构建新发展格局具有重要作用。我国非常重视信用体系建设，2002年党的十六大提出整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，增强全社会诚实守信意识。2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出抓紧建立健全覆盖全社会的征信体系，加大对失信行为的惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。2012年党的十八大明确提出加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信建设的总体要求。2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，对社会信用体系建设作出系统部署。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，把社会信用体系建设置于经济社会发展全局来考虑，强调信用要与国民经济体系各方面各环节深度融合，不断完善信用记录，强化信用约束，建立健全不敢失信、不能失信、不想失信的长效机制，使诚实守信成为市场运行的价值导向和各类主体的自觉追求。党的二十大提出构建高水平社会主义市场经济体制，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。

随着社会信用体系规划和实践的深入，迫切需要发挥法制的保障作用，以良法促善治，推进社会信用体系建设高质量发展。按照党中央、国务院的部署和规划，国家发展和改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门研究起草了《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），并向社会公开征求意见。《意见稿》共十一章一百一十条，包括总则、四大建设领域、信用信息管理、征信业发展与监管、褒扬诚信与惩戒失信、权益保护和法律责任等内容。我国社会信用体系建设迈入法制化轨道，对于创新社会治理机制、优化营商环境和完善社会主义市场经济体制具有重要意义，也将对公共采购等重点领域的信用建设产生深远影响，引领公共采购信用体系改革，推进公共采购高质量发展。

发挥政务诚信表率作用，加强对采购人信用管理

政府机构提供公共服务，管理经济生活，维护社会秩序，对其他社会主体起着示范和导向作用。在社会信用体系建设中，政务诚信是关键，各类政务行为主体应发挥示范和表率作用，引领其他社会主体提高诚信水平。《意见稿》对政务诚信建设进行了规划，提出各级行政机关应发挥在信用建设中的表率作用，依法履行法定职责，建设诚信政府，加快政府守信践诺机制建设，加强公务员诚信管理和教育的总体要求。

长期以来，我国公共采购领域以供应商和采购代理机构的诚信建设为重点，忽视了以公共采购人为主体的政务诚信建设，导致政务诚信建设缺位，没有发挥其应有的表率作用，采购实践中也存在着采购人违法失信行为、违约拖欠市场主体账款、不落实政策或承诺、不履行合同等诚信问题。《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》要求发挥政府诚信建设示范作用，在政府采购和招投标等领域率先使用信用信息和信用产品，培育信用服务市场发展。2018年中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》提出深化政府采购制度改革要强化采购人主体责任。这些都对公共采购领域政务诚信建设提出了要求。

《意见稿》引领公共采购领域政务诚信改革，指明了建设方向：

一是重视政务诚信建设，加强对采购人信用管理。公共采购领域是政务诚信建设的重中之重，《意见稿》中政务诚信六个重点建设领域有四个涉及公共采购领域，具体包括：严格监督采购人在项目履约验收环节的信用状况，依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法失信行为；行政机关不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款；政府和社会资本合作项目政府方责任人应当针对项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的责任作出承诺；推广和应用第三方信用报告，依法依规及时向社会公开有关招标代理机构资质信息、信用信息及动态监管信息等。公共采购人应切实履行信用主体责任，守法诚信、履约践诺、公开信用信息等，这也与“强化采购人主体责任”的改革要求相契合。

二是为提高政务诚信水平制定保障措施。公共采购领域政务诚信的贯彻执行，需要建立政务诚信监督和公务员诚信建设等保障措施，形成引导、监督和奖惩的良性机制。《意见稿》明确，建立政务诚信监测和失信问责机制，实施政务诚信考核评价，将政务诚信状况纳入政府绩效评价体系。建立公务员诚信档案，在公务员考核考察中注意运用。在公共采购领域中，加强对公共采购人的信用约束，发挥政务诚信的表率和示范作用，并通过建立政务工作和公务员个人的双重问责机制，推动政务诚信建设落到实处，营造良好的诚信环境和氛围。 

建设商务诚信重点领域，创新公共采购治理机制

市场经济本质上是信用经济。商务诚信建设是规范市场秩序、降低商务运行成本、改善营商环境的基础保障，也是推动政府职能转变、简政放权、放管结合的必要条件。在社会信用体系建设中，提高商务诚信水平是重点，各类商务主体应履约践诺，建立和谐关系，注重可持续发展。《意见稿》对商务诚信建设进行了规划，提出各类市场主体应当在经济活动中恪守诚实信用原则，依法诚信经营，尊重契约精神，履行商业合同，构建公平竞争市场环境的总体要求。

在公共采购领域，有些供应商为了获取采购合同，存在投标材料弄虚作假、串通投标、行贿或提供不正当利益、中标后拒签合同、不诚信履约等违法失信行为，影响和制约了公共采购的有序发展。为落实简政放权、转变政府职能的改革要求，公共采购行业监管部门取消了采购代理机构资格认定行政许可事项，采购代理机构的评价体系和监管方式面临着创新的挑战。我国深入推进“放管服”改革，公共采购领域应与时俱进，以加强信用监管为着力点，创新监管方式，进一步规范公共采购市场秩序，优化营商环境。《意见稿》为公共采购领域商务诚信建设指明了方向，全面构建以信用为基础的新型监管机制，助推公共采购治理体系和治理能力现代化。

一是建立健全信用承诺制度，将履约践诺落到实处。公共采购领域应完善以信用承诺为重点的事前互信机制，通过建立行业自律型信用承诺制度，推进市场主体自治和行业自律，可以进一步简化公共采购活动的手续,有效降低制度性交易成本，激发市场活力。履约践诺是公共采购商务诚信的核心要求，供应商和采购代理机构在公共采购活动中应遵循诚实信用原则，履行依法签订合同中约定的义务，遵守依法作出的信用承诺，不得有欺诈、行贿、串通、隐瞒和弄虚作假等行为，不得损害采购人的利益。对于严重违反合同约定或信用承诺内容的行为，有关部门和单位依法记入信用记录。

二是形成商务诚信建设的联动机制，加强工程建设和采购代理等重点领域建设。社会信用体系建设是一项系统性工程，《意见稿》对生产、流通、市场主体登记、税务、价格和工程建设等十四个商务诚信建设重点领域进行了规范，形成了制约市场主体行为的联动机制，为公共采购领域商务诚信建设奠定了基础。其中，公共采购领域应重点关注工程建设领域的诚信问题，将肢解发包、转包、违法分包、拖欠工程款和农民工工资等行为列入失信责任追究范围；加强交通运输基础设施建设的信用监管，提高工程建设质量；加强采购代理服务机构信用监管，加强信息披露，依法打击违法失信行为，维护市场正常秩序。不同于私营部门采购，公共采购具有公共性的特征，事关国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益，公共采购领域的商务诚信建设尤为重要，不仅关系到公共采购项目质量和项目目标，也关系到公共采购营商环境和市场发展。

合理利用公共信用信息，助力公共采购信用评价

信用信息是社会信用体系中的重要资源和基础，用于信用评级、管理和风险控制等信用活动。信用信息的使用与共享机制，是征信活动得以进行的制度保障。《意见稿》对信用信息的管理进行了规范，处理信用信息应遵循合法、正当、必要和诚信原则，采取对信用信息主体权益影响最小的方式。公共信用信息是指国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的信用信息。国家建立公共信用信息共享平台，负责收集、加工、提供、保存和公开公共信用信息。公共采购是公共部门为了公共目的获取货物、工程和服务的行为，具有典型的公共性特征和巨大市场影响力。在公共采购领域中，既涉及到使用公共信用信息作为市场准入或采购活动的重要依据，也涉及到根据公共采购市场主体行为形成公共信用信息，促进了公共信用信息的有效流通和功能发挥。公共采购领域信用评价主要采用的是对市场主体不良行为记录的方式，缺少全面和细化的指标体系。只以企业信用记录作为信用评价指标，考察要素过于简单，评价结果不能全面和客观反映市场主体的信用情况，只适合于信用建设初期阶段。而科学规范的公共采购信用评价指标体系是信用建设发展的必然要求，关系到信用评价制度的发展。《意见稿》就合理利用公共信用信息进行了规划，助力公共采购信用评价。

一是推动公共信用信息共享，加强对公共采购市场主体的管理。社会信用体系应建立信用信息互联互通和共享应用的机制，各行业主管部门建立管理对象信用记录，依法开展部门间信用信息共享应用。公共信用信息的整合和共享，为公共采购领域充分利用信用信息和信用报告创造了便利条件，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。例如，利用工商、税务、金融、检察等部门提供的公共信用信息，完善政府采购市场的准入和退出机制，加强对政府采购市场主体和相关人员的信用管理。在招投标领域，可将公共信用服务机构和第三方信用服务机构出具的信用报告作为投标人资格审查和评标的重要依据。

二是公共采购监管机关以公共信用评价为基础，对市场主体开展行业信用评价，加强以信用风险分类为手段的事中精准监管。信用评价的目的是揭示特定的信用风险，评价重点是经济主体按合同约定如期履行经济义务的能力和意愿，采用科学规范的信用评价指标体系才能保障评价结果的可靠性。规范的信用评价指标体系不仅要考虑市场主体基本信用情况，更侧重于公共采购市场行为和守信状况的考察，并应明确指标权重和评价标准。信用评价机构或主体应根据设定的公共采购评价指标体系对市场主体进行信用评价，以评价结果为依据设置其信用等级，并记入诚信档案或出具信用报告。相关评价结果可以作为分配公共资源、实施信用分级分类监管的依据。例如，公共采购人可根据信用评价结果选择采购代理机构，行政机关和有关行业自律组织也可将信用评价结果作为监督管理、资质等级评定以及周期性检查和表彰评优等工作的参考依据；针对公共采购市场主体的违法失信行为，行政监管部门可依法依规实施在一定期限内市场禁入或纳入严重失信主体名单。例如，对串通投标或以行贿的手段谋取中标、以他人名义投标或以其他方式弄虚作假骗取中标、不按照与招标人订立的合同履行义务，且情节严重的投标人或中标人，以及被列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单的主体，依法取消参加强制招标项目的投标资格；对泄露应保密的与招投标活动有关的情况和资料，或与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，情节严重的招标代理机构，依法禁止代理强制招标项目；因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚，被财政部门列入不良行为记录名单，以及被列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单的主体，依法禁止参加政府采购活动。通过建立科学规范的信用评价体系，既可以加强对公共采购市场主体行为的规范，形成公平竞争、健康有序的公共采购市场环境，也推动了“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制落地。

褒扬诚信与惩戒失信，健全公共采购双向评价机制

信用激励与惩戒是推动社会信用体系建设的重要手段。建立和完善信用激励惩戒机制，树立守信者处处受益、失信者寸步难行的鲜明导向，有利于形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。《意见稿》明确提出国家机关和具有管理公共事务职能的组织应当在法定权限内对信用状况良好的信用信息主体实施激励，对失信行为主体实施惩戒。在公共采购领域，主要采用的是惩戒失信的单向评价机制，缺乏对守信行为的激励机制，公共采购市场主体只是被动守信。而且，信用评价结果的应用比较有限，使得信用体系的激励和约束机制没有落在实处。在目前市场诚信程度普遍不高的情况下，把公共采购诚信管理的重点放在惩罚失信上，是一种现实选择。失信成本过低是目前不讲信用的一个主要原因。失信惩戒机制的作用就是增大“失信”者的利益成本和道德成本，使失信者受到经济性惩罚并使其在相当长时间内丧失交易便利。但从长远来看，公共采购信用评价机制应健全褒扬诚信和惩戒失信的双向评价机制，将信用评价与现实经济利益挂钩，引导市场主体积极主动守信，形成良好的信用环境和氛围。《意见稿》褒扬诚信和惩戒失信，健全公共采购双向评价机制，引导公共采购市场主体积极守信。

一是倡导和褒扬诚实守信。公共采购监管部门应根据公共采购市场主体的信用记录和信用评价分类，加强对守信主体的奖励和激励，加大对守信行为的表彰和宣传力度。对信用状况良好的公共采购信用主体，国家机关在法定权限范围内可以采取以下措施: 在提供公共服务时，根据实际情况适用优先办理、简化程序等便利措施；在财政性资金和项目支持中，在同等条件下列为优先选择对象；在公共资源交易中，在同等条件下予以优先考虑；在日常监管中，减少检查频次或者降低抽查比例；在表彰奖励或授予荣誉时，在同等条件下优先考虑。此外，其他组织和个人可根据自身职责和需要，在信用服务、融资授信、招标投标、商务合作等方面，依法依规向信用状况良好的信用主体提供便利和优惠措施，使守信者在市场中获得更多机会和实惠。

二是依法对失信行为进行惩戒和约束。对失信者，应结合失信类别和程度，严格落实失信惩戒制度。国家机关根据失信惩戒措施基础清单可以实施下列失信惩戒措施：集中公示不良信息；纳入重点监管范围；限制申请财政性资金项目、限制享受政策优惠或便利措施、限制参加评先评优；依法依规纳入严重失信主体名单；依法依规实施市场禁入、行业禁入；依法依规限制参与招标投标、政府采购活动；依法依规限制从业、限制任职、限制有关消费行为；依法依规限制出境。此外，其他组织和个人也可根据自身职责和需要，在信用服务、融资授信、招标投标、商务合作等方面，依法依规对信用状况较差的信用信息主体予以限制或约束。在推进公共采购双向评价机制的过程中，应遵循法治化和规范化原则，依法规范守信激励和失信惩戒名单认定标准及程序，特别是要明确严重失信主体名单的列入标准、移出条件、不利影响、救济途径和相关程序等内容，防止严重失信主体名单认定随意和泛化。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，应做到轻重适度，不得随意增设或加重惩戒，防止小过重惩。

（作者单位：国际关系学院经济金融学院）

（责编：彭淑荣）