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国家发展和改革委2022年11月14日发布了《中华人民共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求意见稿)》(以下简称《信用法草案》)，提出要完善社会信用体系，创新社会治理机制，优化营商环境，规范社会主义市场经济秩序，提升全社会诚信意识，弘扬社会主义核心价值观，健全覆盖全社会的征信体系。《信用法草案》共十一章一百一十条，内容涵盖信用立法的基本原则、重点领域诚信建设、信用信息管理、权益保护与法律责任等方面，是中国社会信用体系制度化、法治化建设进程中具有里程碑意义的一步。《信用法草案》中“政务诚信建设”“商务诚信建设”以及“信用信息管理”等内容将对中国政府采购的制度设计及实践产生重要影响。而在此之前，财政部于2022年7月15日再次就《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《政府采购法草案》)向社会公开征求意见，其中增加的关于信用监督与约束的条文，体现了政府采购领域正大力推进社会信用建设的努力，也体现出政府采购领域信用治理的紧迫性。信用立法将从主体、工具以及制度体系完善等角度推动政府采购领域法治化建设。
当前政府采购领域“信用治理”不足
现行《政府采购法》第三条基本原则条款规定了“诚实信用”原则，除此之外少有与信用治理有关的表述，这反映出信用治理问题在一段时间以来至少在立法与修法的“彼时”尚未发展为社会治理中广受关注的对象。信用治理缺位加之其他多种因素使政府采购领域很多难题困于纾解，政府作为采购人“失信”行为频发，在侵害供应商以及其他市场主体权利的同时破坏了社会信用体系的建设。各类市场经营主体与政府进行市场化交易时亦有投机主义、机会主义的倾向，交易中损害社会公共利益的事件时有发生。
《政府采购法草案》对信用治理多有规定，一方面体现出政府采购领域理念及制度的发展和进步，另一方面体现出政府采购领域对信用治理的迫切需要。《政府采购草案》在既有的“诚实信用”原则基础上，在“监督检查”一章将“履约守信情况”“信誉状况”作为对采购人、集中采购机构、社会代理机构及其工作人员进行监督考核的指标;在“法律责任”一章则以“失信名单”作为一种责任追究的路径，追责对象包括采购代理机构、评审委员会成员、供应商等，但是对采购人及其相关工作人员的追责方式中仍少见关于信用工具的表述。尽管未在条文中采用积极规定的方式明确采购人的信用责任，但是采购人的失信行为对市场及社会的信用损害是不容忽视的，因此需要特别强调和补足对采购人失信行为的“信用追责”。
此外，《政府采购法草案》第一百零六条还专列“信用体系建设”条款，规定“国家加强政府采购市场信用体系建设，建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度，依法实施失信惩戒和守信激励”。尽管将该条文置于“监督检查”一章具有一定的原则性和宣誓性，但若缺少专门的配套制度则难以真正“长出牙齿”。当然，这也凸显了国家对社会信用体系建设的极大重视，凸显了各部门法规制定中对之前有关信用制度和实践成果的尊重，日后若其成为生效的法律条文，将为政府采购领域的信用治理配套政策的制定提供上位法依据。从法之间的衔接关系来看，该条款表明政府采购立法与社会信用立法在一定程度上有共同的制度目标，可以作为《政府采购法》的引致条款。政府采购实践中，若需要更为具体的信用治理制度，则可直接援引生效的《社会信用体系建设法》的相关内容。
信用治理作为一种可以“渗入”社会各环节各领域的治理手段，对政府采购领域的全主体、全流程、全制度体系都具有重要意义。信用治理的强化既是中国现实问题所需，也是国际惯例。中国政府采购领域的信用治理正逐步与国际规则接轨，其中由经合组织与世行合作推出的《采购体系评估方法》(MAPS，Methodology for Assessing Procurement Systems)以及世界银行新发布的《宜商环境》(BEE，Business Enabling Environment)评价指标，都对政府采购中的信用问题、诚信问题作出表述，用以评估供应商诚信管理、质疑程序、采购合同履行等水平。尽管《政府采购法草案》对相关指标作出了部分回应，但其终究是尚未通过和生效的“草案”，现有规定和实践仍与国际评价标准存在较大差距，需要进一步系统化的完善。
信用立法对政府采购领域法治化建设的推进
《信用法草案》的公布，标志着中国社会信用体系法治化建设取得重要进展，其详尽的内容安排也为政府采购法治化建设提供了动力，具体体现在对政府与市场主体的约束、信用信息及其管理等方面。
信用立法以更专门的、体系化的规范对采购方作出约束
《信用法草案》分列多章专门促进政务诚信、商务诚信、社会诚信以及司法公信建设，类型化、专门化的章节安排具体而明确地规定了各类主体的信用义务，其中“政务诚信建设”与“商务诚信建设”分别对应政府采购领域的采购人与供应商，对政府采购当事人主体形成信用治理的约束。现行《政府采购法》中未对采购人作出过多履行合同义务的规定，《信用法草案》作出了详细具体的补足性规定，“兑现政策和承诺”一条专门规定行政机关对依法作出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现，并将“行政机关应当加强政府采购领域政务诚信建设，严格监督采购人在项目履约验收环节的信用状况，依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法失信行为”“行政机关不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”“行政机关应当加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设，政府和社会资本合作项目政府方责任人应当针对项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的责任作出承诺。行政机关应当将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录”“行政机关应当加强政府招标投标领域政务诚信建设”作为政务诚信建设重点领域，可见政府诚信建设的重点之一就是政府与市场直接发生关系的政府采购领域。尽管已有其他法律法规例如《民法典》等对合同义务、履约守信等作出规定，但是《信用法草案》专门对政府等采购人作出信用义务的约束则更具针对性，尤其是信用记录、第三方信用报告等工具的使用，无疑将推动采购人提升履约守信的观念和能力。就市场主体而言，《信用法草案》一方面以“概括+类型化列举”的方式对各类市场主体的信用建设义务作出积极规定，涵盖生产、流通、金融、税务、工程建设等诸多领域;另一方面，正如上文所述，通过政务诚信建设以及社会诚信建设等“关联领域”的信用建设反向敦促各类市场主体践诺履约，尤其是采购人的失信行为往往具有“传染效应”，相反，守信的采购人亦将成为各类市场主体的守信模范。《信用法草案》还专章规定“褒扬诚信与惩戒失信”，从正反两面对各类市场供应商主体的行为作出信用层面的约束与指引。
信用立法通过强化信用信息管理推动政府采购法治化建设
信息的数量、质量等特征与社会信用建设水平息息相关。尽管《政府采购法草案》中颇具前瞻性地拟定了“政府采购信息公开”“电子化政府采购”等与信息相关的规定，能够对信用建设发挥积极作用，但仍缺少系统化、专门化的规定，束缚了通过“信息化”推动“信用化”建设的力量。《信用法草案》在界定“信用信息”概念的基础上，设“信用信息管理”一章，通过公共信用报告、公共信用评价以及公共信用信息共享平台等制度设计对各类市场主体的信用信息进行管理，通过评价、公示与报告等形式对市场主体的诚信经营情况“画像”，一方面以外力约束供应商自身，另一方面也有助于通过信息使采购方及其他市场主体明确市场预期、减少交易风险、降低交易成本。当然，若能通过信用立法的制度保障、强化第三方信用评价的独立性，对采购人等开展基于市场化操作的信用打分和评级，则对政府采购领域的信用建设更有助益。
结语
政府采购领域由于政府与市场关系复杂、部门职责分工不同等因素存在诸多尚未解决的难题，需要更具普适性的治理工具嵌入政府采购的全主体、全流程、全体系。社会信用立法作为信用治理的制度化手段，能够凭借其“渗透力”强的特征对政府采购当事方形成信用约束，凭借其“弥散性”广的特征与其他法律制度形成合力，共同构筑社会信用体系的长城。政府信用建设、市场信用建设以及社会信用建设之间有着复合的互动关系，应以市场信用建设为基础，以政府信用建设为保障，以广义的社会信用建设为目标，多元共建，共同推动中国社会信用体系的法治化建设。由于中国的信用立法正处于起步阶段，尽管有些制度的合理性、合法性、融洽性尚有值得商榷之处，但是充分的理论研究与制度实践不会影响更不会阻碍社会信用体系建设的步伐，反而会进一步丰富社会治理的手段与内容。
(作者单位：中国人民大学法学院)
