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N市首例公管机构行政复议案的分析及启示

2022年10月09日 作者:徐李霞 打印 收藏

案例经过


投诉基本情况

涉诉项目系N市重点工程,其定制灯具采购及相关服务I标段以邀请招标方式实施招投标。中标候选人公示期间,A灯饰制造商(以下简称“A公司”)致电招标代理单位对评标结果提出异议,招标代理单位也以电话方式作出答复。A公司对答复不满意,遂于法定期限内以电子邮件方式向N市公共资源交管办(以下简称“N市交管办”)进行投诉。收到投诉3日内,N市交管办以“投诉人不是所投诉公共资源交易活动的竞争主体,或者与投诉项目无任何利害关系”为由作出《不予受理通知书》。2021年11月5日,A公司向N市交管办提交了其授予投标人的《制造商唯一授权书》,证明其为授权某投标人参加涉诉项目投标的灯饰制造商,是涉诉项目的利害关系人。当日,N市交管办依法受理投诉,并进行了调查。

2021年12月16日,N市交管办分别以电子邮件发送及EMS邮寄方式向A公司送达《投诉处理决定书》,驳回投诉。

2022年2月28日,A公司不服N市交管办作出的驳回投诉的投诉处理决定,依法向行政复议机关N市人民政府申请行政复议。

行政复议基本情况

申请人(A公司)认为:

1.授权中标单位B灯饰代理商(以下简称“B公司”)和参加投标的灯饰制造商(以下简称“C公司”)没有大型设施及电镀车间,故不具备涉诉项目定制灯具制作的生产能力。

2.根据N市公共资源交易网公示的《开标记录表》,B公司的投标工期(交货期)为“生产计划时间45天,安装时间15天,共计60日历日”,B公司的投标工期与招标文件的要求不一致,属于未响应招标文件的实质性要求。综上,请求行政复议机关撤销被申请人作出的《投诉处理决定书》。

被申请人(N市交管办)认为:

1.C公司不具备定制灯具制作的生产能力主张不成立。招标文件未规定制造商应有电镀车间,即电镀车间非招标文件明确的资格要求或评审因素。中标候选单位B公司的投标文件包含了C公司授予的《制造商唯一授权书》,且其投标文件对招标文件技术规格和要求、质量管理方案、灯具制作工艺水平、品质控制等评审因素均作了响应。另外,投诉处理期间,招标人对C公司进行专项考察,认为C公司是国内有实力的现代灯具制造企业之一。

2.B公司工期未响应招标文件的主张不成立。招标文件第二章“投标人须知”“投标人须知前附表”1.3.2工期要求为“接招标人通知后45日历天完成供货,最后一批次货到现场且具备安装条件后15日历天内完成所有灯具安装和调试”。B公司在投标文件商务标“商务条款响应表”明确显示为“同意”工期要求。综上,被申请人请求行政复议机关依法维持《投诉处理决定书》。

行政复议机关(N市人民政府)经审理查明:

1.根据《招标投标法实施条例》第四条第二款“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的,从其规定”以及《N市公共资源交易管理条例》第五条“市和区县(市)人民政府公共资源交易管理机构对本级工程建设项目的招标投标活动实施集中监管”和第三十四条“依照本条例由公共资源交易管理机构实施集中监管的公共资源交易项目,应当向公共资源交易管理机构投诉”的规定,N市交管办作为市本级公共资源交易管理机构对投诉案件作出投诉处理决定,主体适格。

2.根据《投标投标法》第十八条、第二十六条及《招标投标法实施条例》第四十九条规定,招标文件已对涉案项目的资格审查、评标标准、评标方法作出明确要求,且评标委员会已评定中标单位符合招标文件确定的资格条件。B公司已对招标文件提出的工期条件作出响应。被申请人作出的投诉处理决定,认定事实清楚,适用法律正确。

3.根据《招标投标法实施条例》第六十一条及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条规定,被申请人作出的投诉处理决定,程序合法。综上,复议机关作出维持被申请人《投诉处理决定书》的复议决定。


案例分析


此案是《N市公共资源交易管理条例》在2020年10月1日实施后,首例利害关系人对市级公共资源交易管理机构(以下简称“公管机构”)作出的投诉处理决定不服而申请的行政复议案件,最终以行政复议机关维持公管机关的投诉处理决定而结束。其对公管机构办理投诉处理和行政复议案件具有一定的参考意义。

第一,评标委员会在评标过程中应当适时启动对投标文件的澄清和说明。规范的评标活动可以确保评标的公平公正,从源头上减少投诉(或行政处罚)引起的行政复议和行政诉讼案件(以下总称“行政争议”)数量。根据《招标投标法》第三十九条、《招标投标法实施条例》第五十二条及《评标委员会和评标方法暂行规定》的有关规定,评标委员会可以向投标人发起对投标文件的澄清和说明。澄清和说明的主要情形包括:投标文件含义不明确的;对同类问题表述前后不一致的;有明显文字和计算错误的;涉嫌低于成本价的(根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条);有细微偏差的(根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十六条)等。此案中,B公司在投标文件商务标“商务条款响应表”显示为“同意”工期要求,但在投标文件技术标“组织生产安排供应服务与计划”的供货周期计划表中显示的工期为“生产计划时间45天,安装时间15天,共计60日历日”。在评标时,评标委员会如能及时发现B公司投标文件有关工期响应的表述前后不一致问题,并向B公司发起询标,要求B公司对投标文件作出必要的澄清和说明,以消除行政争议隐患,A公司就不会有工期未响应招标文件要求的投诉主张。

第二,公管机构只有在被投诉人违法事实清楚、证据充分的情况下,才能作出不利于被投诉人的处理决定。公管机构应当把可以解决的争议事项在投诉处理环节解决,才能有效避免其行政行为在行政争议中被推翻。行政复议和行政诉讼实行举证责任倒置,即被告(行政执法机关)对作出的行政行为负有举证责任。在投诉处理(或行政处罚)中,公管机构作为行政执法机关,必须遵循“疑事从无”的证明责任分配原则,对投诉人提供的线索进行必要、合理的调查,且只有在被投诉的违法行为事实清楚、证据充分和适用法律正确的情况下,才能作出投诉处理(或行政处罚)决定。如果综合全案证据仍无法确认被投诉人存在违法事实,公管机构就不能作出不利于被投诉人的决定。

第三,公管机构及其行政执法人员应当严格落实相关政策文件规定,确保程序合法。一是我国还没有专门的行政程序法,行政程序的规定分散在各部门法律法规规章和政策文件中。在浙江省内,只有《浙江省行政程序办法》规定了一般行政执法程序。公管机构及其行政执法人员在办案过程中,应严格落实《N市公共资源交易活动投诉处理程序暂行规定》《N市公共资源交易管理机构行政处罚程序暂行规定》和N市公共资源交易管理机构行政执法三项制度(即《N市公共资源交易管理机构行政执法公示管理暂行办法》《N市公共资源交易管理机构行政执法全过程记录管理暂行办法》《N市公共资源交易管理机构重大执法决定法制审核暂行办法》)等政策文件的规定,自觉守住行政执法程序合法的底线,减少程序性行政争议的发生。在此案审理中,行政复议机关审查的程序问题主要包括投诉受理、取证、行政执法公示(即应当自投诉处理决定生效之日起7个工作日内,通过N市公共资源交易网公开投诉处理意见)、文书送达等有关程序的材料。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条,程序轻微违法的行政行为也会被指正或确认违法。二是行政执法人员应养成资料整理、留存证据的工作方法。在此案审理中,行政复议机关要求公管机构提供投诉处理过程中某公司提交资料时所用邮寄单号,以作为完整的证据链。如果行政执法人员在投诉处理(或行政处罚)中,没有做到行政执法全过程记录,就可能无法证明案件处理过程。三是未经过法制审核或者法制审核未通过的,不得作出重大行政执法决定。在实施集中监管的招标投标活动中,公管机构作出投诉处理决定等属于重大行政执法决定的行政行为前,应当由公管机构内设机构进行法制审核。


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第四,公管机构不得滥用自由裁量权。根据《浙江省人民政府关于贯彻落实<中华人民共和国行政处罚法>推进法治政府升级版建设的若干意见》的规定,各级行政执法机关要细化、量化并向社会公布行政处罚裁量范围、种类和幅度,列明处罚各个裁量阶次的基准或者明确计算方法,依法调整适用后导致个案处罚明显不当的裁量基准。同时,法制审核机构不应忽略对自由裁量权的审核。根据《N市各级行政执法机关重大行政执法决定法制审核要点(试行)》的要求,法制审核机构负责对重大行政执法决定的合法性和合理性进行审核,确保主体适格、事实清楚、证据确凿、适用法律准确、自由裁量权行使适当。行政复议机关也特别注重审查被申请人行政执法行为的合法性和合理性,以确保行政机关的自由裁量行为的合理、恰当、适量。

第五,公管机构在办理行政复议案件时还应当注意答复时间、依法保密等事项。首先,行政复议案件审理为书面审理,公管机构在收到行政复议申请书副本之日起10日(自然日,不能扣除节假日)内,应当向行政复议机关书面答复,同时提交作出具体行政执法行为的全部证据、依据和其他有关材料,未及时提交视为无证据。鉴于机关的内部公文流转需要一定时间,公管机构专职办案人员应当事先与行政复议机关做好沟通工作,以确保在法定期限内及时答复。其次,向行政复议机关提交的证据可分为一般证据和依法不予公开的证据。根据《政府信息公开条例》第十五条,涉及商业秘密等会对第三方合法权益造成损害的政府信息,不得公开。根据《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第五条,案件主要事实涉及商业秘密的不予网上公开。根据(2017)最高法行申4750号行政裁定案例,具体行政执法活动中有关执法调查方法、内部研究意见等敏感信息不应公开;行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究、审查中的过程性信息一般不予公开;人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动正常进行的,应当予以支持。最后,公管机构作出投诉处理(或行政处罚)决定后取得的证据不能作为认定行政复议案件事实的依据。公管机构在作出投诉处理(或行政处罚)决定等行政行为前,应完成所有调查和取证工作。根据《行政复议法》第二十四条,行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。在此案审理中,公管机构在《投诉处理决定书》作出后取得的证据,不得提交行政复议机关。


责编:戎素梅
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