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评定分离应用研究

2022年08月12日 作者:闫春红 打印 收藏

自2011年深圳市开始尝试推行评定分离至今,评定分离已经在建设工程招投标行业实践十年有余,期间有推崇也有争议,但可以确定的是,越来越多的地方开始推行这一制度。尤其是随着2019年底国家发展和改革委、住建部的文件中先后明确允许使用评定分离,越来越多的地区开始扩大评定分离的使用范围。笔者结合评定分离在国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标的工程建设项目中的应用情况进行了研究,现提出个人拙见,供各位同仁参考。


评定分离的国家政策


根据《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委令第12号,以下简称“七部委12号令”),评标方法主要为两种,即经评审的最低投标价法和综合评估法,中标条件相应为“能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低(但是投标价格低于成本的除外)” 或“能够最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准”。如无异议或违法违规等情况,无论是招标人定标还是招标人委托的评标委员会定标,原则上应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

国家关于评定分离的政策引导,主要体现在两个法律文件当中。一是2019年12月3日国家发展和改革委发布的《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》,其中第四十七条拟修改内容中明确:“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法,集体研究并分别独立对投标文件进行评审和比较。评标委员会完成评标后,应当向招标人提出书面评标报告,推荐不超过三个合格的中标候选人,并对每个中标候选人的优势、风险等评审情况进行说明;除招标文件明确要求排序的外,推荐中标候选人不标明排序。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人,按照招标文件规定的定标方法,结合对中标候选人合同履行能力和风险进行复核的情况,自收到评标报告之日起二十日内自主确定中标人。定标方法应当科学、规范、透明。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。国务院对特定招标项目的评标有特别规定的,从其规定。”二是2019年12月19日发布的《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》(建市规〔2019〕11号),其中明确“探索推进评定分离方法”“招标人应科学制定评标定标方法,组建评标委员会,通过资格审查强化对投标人的信用状况和履约能力审查,围绕高质量发展要求优先考虑创新、绿色等评审因素。评标委员会对投标文件的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议,向招标人推荐合格的中标候选人。由招标人按照科学、民主决策原则,建立健全内部控制程序和决策约束机制,根据报价情况和技术咨询建议,择优确定中标人,实现招标投标过程的规范透明,结果的合法公正,依法依规接受监督。”


评定分离的主要特点及产生原因


相对于七部委12号令的规定,评定分离主要颠覆了两点,一是评标委员会推荐的中标候选人不进行排序;二是招标人可以通过特定的方法在中标候选人中确定任何一个为中标人。也就是说,第一中标候选人和中标人没有因果一致的要求,评标依据与中标依据也可以不存在必然逻辑关系。说到底,评定分离就是把定标权彻底交给招标人,从而达到权责一致的目的。当然,这里不纠结评定分离的合法性,因为改革和创新总要有先行先试的过程,确保推行过程中的程序合法即可。

评定分离之所以逆势而生,笔者分析认为,有以下几个重要原因:

首先,通用评标办法普适性的不确定。根据《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的规定,是否进行资格预审、选择什么样的评标标准和方法等应当属于招标人自主决策的事项,但实际上在国家标准施工招标文件(资格预审文件)的大框架下,各地省级、市级甚至县级招投标行政监督部门都会出台具体的招标文件格式文本(包括评标定标办法),且原则上是不能随意变动的。同时,评标定标办法也有一定的适用范围,不是想选哪个就选哪个,在规定范围外调整分值或打分项更不可能。从招投标流程规范化、标准化要求的角度来看,这是无可厚非的,但是很明显,没有哪个评标办法适用所有项目,招标人的主体权利也无形中被弱化。这应该是催生评定分离的根本原因。

其次,评标结果的不确定。这方面在设计方案招标或大型项目、技术复杂项目施工和EPC招标评审中表现最为明显。在评标办法制定过程中或评标过程中,除了价格、信用、业绩等部分可量化指标外,技术(设计)方案、项目管理方案中很多细节评审标准是无法量化的,对评审主体的主观依赖性很强。评审结果的准确性决定于评标委员会成员的专业、能力和素质以及其他外部影响因素(包括现场人员倾向性意见、主观好恶等),存在一定的不可控因素。也就是说,随机抽取的评标委员会形成的评标结果是随机的,一份真正适合具体项目的技术(设计)方案或项目管理方案并不一定会得高分。当然,规则一旦制定,履行规则就是公平的,但是从招标主体的角度,还是希望能有机会对评标委员会的判断进行进一步的验证或者评估。

最后,投标人诚信自律的不确定。得益于全流程电子化和信息公开的广泛实施,交易过程信息和交易结果信息是全面公开的,交易活动基本能在行政监督、社会监督和司法监督之下规范运行。但也有少数投标人存在侥幸心理,为了中标不惜铤而走险,提供虚假信息或不实承诺,违背了招投标活动应当遵循的诚实信用原则。受条件限制,评标委员会在评审过程中并不能对投标人在投标文件内容之外的实际情况进行全面核实,而评定分离弥补了这一不足,为招标人在事后对中标候选人进行更加具体的履约能力和履约风险考察提供了可能。


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评定分离开展情况分析


通过对一段时期内评定分离项目的数据分析,笔者得出了以下几个方面的结论:一是评定分离项目主要集中在单独设计和工程总承包项目。这跟政策引导和项目特点以及需求相关。例如,江苏省明文规定,工程建设项目的设计方案招标、工程总承包招标、大型及以上且技术复杂的项目招标、政府集中建设的大型及以上或技术复杂的项目(不含社会代建项目)招标,可采用评定分离。二是直接票决法是招标人在评定分离项目中采用最多的定标方法。根据有关文件规定,评定分离项目定标可以采用直接票决法、抽签法、集体议事法或招标文件规定的其他定标方法。相对而言,直接票决法更能体现招标人集体决策的要求,且定标过程直观、可追溯,是招标人选择频次最高的定标方法。三是定标主要倾向于选择综合实力最强或(且)价格最低的定标候选人。这和充分竞争、合理低价、择优确定中标人的定标原则是相符合的,当然,也不易引起矛盾和争议。

分析中还发现,个别项目,评标阶段综合得分排名第一同时也是定标候选人中价格最低的投标人却未被确定为中标人,还有极个别项目确定的中标人是定标候选人中综合得分排名最末一个且也不是价格最低的。产生以上情况的原因是投标人本身存在问题还是评标办法不够科学合理或是招标人决策依据存在漏洞,笔者并没有确切的结论,但是给我们的提示是,应当对评定分离项目进行深入的研究和分析。


评定分离存在的问题和优化完善建议


推行评定分离是为了进一步落实建设工程招标人项目法人负责制,强化主体责任,简政放权,依法行政。改革取得了一定的效果,但是因为配套制度和机制的不完善,问题和漏洞也同时存在。主要表现在:一是定标成员完全来源于招标人或招标人系统相关部门,定标结果的科学性难以保证。二是定标依据和定标程序不够公开透明,定标结果的公正性难以保证。三是定标方法主观自由裁量权过大,定标依据模糊,定标结果的公平性难以保证。

毋庸讳言,部分招标人选择评定分离不是为了更好地履行主体责任,反而是对主体权力的过度使用和滥用,更有甚者会成为权力寻租的工具和腐败滋生的温床,引起公众对招投标制度公正性和公平性的质疑,存在较大的廉政风险,其结果与推行评定分离的初衷是相违背的。

为了能把好政策用出好效果,笔者提出如下建议:

一是强化事前控制、标准统一。地方政府或大型项目实施主体应专门针对评定分离项目,制定相对统一、详细的定标程序、定标方法和细则,并确保定标方法科学合理,向社会公开征求意见后使用。二是强化定标结果的权威性和公正性。在定标委员会组成成员中,适当邀请一定数量的资深评标专家,弥补招标人专业技术能力和水平的不足。三是强化定标过程的监督。除了行政监督部门参与定标过程监督外,招标人所属纪检监督部门也应当派出代表全程参与并监督定标过程。四是强化信息公开。定标理由能公开尽量公开,如因发生定标候选人投标所用业绩、奖项等弄虚作假,或是经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为,可能影响其履约能力、提高履约风险等情形的,也应如实公开。五是强化事后监管。充分利用大数据分析技术,对定标结果异常或社会影响较大、群众质疑较多的项目,进行定标结果后评估,要求招标人对定标意图和理由进行详细说明,同时邀请资深专家进行评估。对发现的问题总结分析,举一反三,优化完善,以形成政策应用的良性循环。


责编:高杨
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