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政府采购在各国经济中占有重要地位，不仅是财政支出的管理手段，发挥着“节约公共资金，实现物有所值”的基本功能，也是实现创新发展、绿色发展的战略工具，具有实现经济和社会目标的政策功能。实现“双碳”目标，是我国贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。作为重要的战略工具之一，绿色政府采购在推动绿色低碳、循环经济和社会发展方面大有作为，应当为实现“双碳”目标做出积极贡献。
“双碳”目标对绿色政府采购的实践要求
2020年，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标，即中国将采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要我们树立新发展理念，把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，加快制定出台相关规划、实施方案和保障措施。绿色政府采购是指公共部门强制或优先采购绿色产品和服务以降低对环境造成的影响，体现了政府保护生态环境、节约资源、促进经济绿色转型、实现人与自然和谐共处的发展理念，也对企业创新绿色发展提出要求。“双碳”目标的实现需要各行各业的努力，政府采购作为重要的战略工具，更应该积极推进绿色低碳，为“双碳”目标的实现贡献力量。
自“双碳”目标提出以来，从国家到地方层面都提出了具有针对性的行动方案和落实措施，以促进“双碳”目标的实施。这也在实践层面反映了绿色政府采购与“双碳”目标二者之间的必然联系：通过进一步发挥政府采购节能环保的政策功能，树立政府低碳节能的榜样，引导企业和社会大众形成低碳的生产和生活方式，促进“双碳”目标更好地实现。通过表1的梳理可以看出，党中央和国务院、发改委和财政部等高度重视“双碳”目标的落实，连续发文提出指导意见和行动方案，明确扩大绿色政府采购范围、提高绿色产品采购比例、完善绿色采购标准、发挥采购的引导作用等要求。在地方层面，江西省人大常委会制定的《关于支持和保障碳达峰碳中和工作促进江西绿色转型发展的决定》要求建立健全有利于绿色低碳发展的政府采购等政策；上海市发布的《建设国际消费中心城市实施方案》倡导绿色低碳消费，全面推行绿色产品政府采购制度等。“双碳”目标的落地，不仅需要上述原则性的指引和方向，还需要具体的实施方案和细则。这就要求我们对绿色政府采购进一步研究和分析，提出助力“双碳”目标落地的发展路径。
我国绿色政府采购政策梳理和实施现状
我国绿色政府采购历经近二十年的发展，笔者对制度建设和实施情况进行梳理和总结如下。
绿色政府采购政策梳理
从2002年到2022年，我国对绿色政府采购做出了规定，涉及法律、行政法规和规范性文件三个层面共14份文件，其中专门针对绿色政府采购的规范有6份，与绿色政府采购有关的文件有8份。这些法律和政策文件将政府采购作为落实保护环境的重要手段和措施，体现出我国对发挥绿色政府采购政策功能的重视。如表2所示，从时间点来看，2002到2019年共有12份文件提出要发挥政府采购保护环境的作用，政府采购应当优先或强制采购清单中所列节能和环保认证产品，为绿色政府采购的实施奠定了基础。2020年至今共有2份文件，提出积极推广绿色建筑和绿色建材应用，对商品和快递包装的环保要求等，反映出绿色政府采购发展的新方向。从法律和政策文件内容来看，大部分文件将绿色政府采购作为政策的一个方面有所提及，多以简单的纲领性或原则性规定为主，少数专门针对绿色政府采购的规范性文件涉及节能和环保产品清单、绿色建筑和建材、包装材料等内容。
绿色政府采购实施情况
通过2008年-2020年的节能和环保产品采购数据，可以分析出我国绿色政府采购的实施情况和效果。
一是政府采购节能和环保产品规模前期快速增长，后期平稳有降。如图1所示，2008和2009年政府采购节能和环保产品金额均为300亿元左右，并未形成较大规模。从2010年突破1000亿元开始，政府采购节能和环保产品规模增长明显,2013年突破3000亿元，2014年达到了峰值3862.4亿元。之后连续两年节能和环保产品采购规模有所收紧，保持在2700亿元左右。2017年绿色政府采购政策支持力度不断加大，新增“以太网交换机”“摩托车”“投影仪”等9种优先采购节能环保产品，采购规模为3444.3亿元，达到了近五年来的小峰值。2019年和2020年的采购规模出现大幅下降，只有1300亿元左右。
二是政府采购节能和环保产品规模占政府采购总规模比重呈先升后降的趋势，出现较大波动。我国政府采购总规模持续增长，从2008年的5990.9亿元增至2020年的36970.6亿元，但政府采购节能和环保产品规模占总规模比重呈现出先升后降趋势。如图1所示，2008年政府采购节能和环保产品规模占总规模比例为5.06%，2010年增长至15.71%，2014年达到峰值22.32%。之后这一比重开始下降，2015年降至12.84%，2019年和2020年均出现大幅下滑，2020年仅为3.73%，达到历史低点。在政府采购总规模日益增长的同时，绿色采购规模却有所减少，甚至出现急剧下降，说明我国绿色政府采购在发挥政策功能方面还有较大的提升空间。
资料来源：历年《中国政府采购年鉴》和财政部网站公布数据
图1 政府采购节能和环保产品的规模及占政府采购总规模比重
资料来源：历年《中国政府采购年鉴》和财政部网站公布数据
图2 政府采购节能、环保产品占同类产品的比重
三是政府采购节能和环保产品占同类产品比重呈现升中有小幅下降的趋势。如图2所示，政府采购节能产品规模占同类产品比例由2008年64%增至2013年86%，随之降至2015年71.5%。于2017年达到92.1%。2018年至今，这一比例持续小幅下降。而环保产品采购规模占同类产品比例在经历2010年的低点55.4%后，波动上升至2017年90.8%，2018年开始持续小幅下降。两组数据显示，绿色产品占同类产品的比例平稳上升，仅有小幅下降。
上述数据可以反映出我国绿色政府采购的实施效果：一方面，随着节能和环保清单的发布和落实，政府采购中对节能和环保清单的执行力度逐步加大，实现了绿色政府采购的初步目标。政府采购节能和环保产品的规模前几年一直保持增长，并达到了2014年的峰值，且绿色产品采购规模占同类产品比重保持了稳定增长；另一方面，近几年绿色政府采购规模呈下降趋势，缺乏发展后劲，与“双碳”目标的要求有较大差距。绿色政府采购规模及其占政府采购总规模比重说明了绿色采购实施水平。伴随着我国政府采购总规模不断增长，绿色政府采购规模从2015年开始下降，占政府采购总规模的比重也呈下降趋势，2020年所占比重达到历史低点。总体来说，我国绿色政府采购的实施呈现前增后降的态势，实现了节能和环保的初步目标，但近几年缺乏增长动力和发展后劲，在助力“双碳”目标方面还有较大提升空间。
